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Même si Copenhague apparaîtra, dans quelques années, plus comme une parenthèse malheureuse que comme un désastre absolu, son échec a d'ores et déjà fait une victime politique majeure : l'Union européenne.

Par-delà l'enjeu climatique, sa contre-performance danoise fragilise considérablement le principe cardinal sur lequel repose sa stratégie mondiale : la gouvernance par la norme privilégiant la valeur de l'exemple sur les démonstrations de force.

La préférence pour la norme est au coeur du projet européen depuis 1957. Elle exprime un double choix. Celui de réguler le monde par le droit plutôt que par la force. Celui de mettre d'accord des Etats ayant décidé de partager leur souveraineté dans un nombre substantiel de domaines. Cette démarche, l'Europe s'est efforcée de l'exporter dans le monde à mesure que les enjeux de la construction européenne ont débordé du cadre communautaire. Le point de départ se trouve dans le traité de Maastricht, entré en vigueur au lendemain de la guerre froide.

L'Union européenne croit alors que la disparition de l'antagonisme entre les deux blocs, doublée de la montée en puissance des enjeux globaux (environnement, commerce, migrations, justice pénale internationale, etc.), favorisera structurellement les dynamiques d'interdépendance garanties par des normes contraignantes au détriment des jeux classiques de puissance.

Dans un premier temps, cette hypothèse se trouve validée : sommet de la Terre de Rio en 1992, création de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), en 1994, mettant en place un système contraignant de règlement des différends, signature du protocole de Kyoto en 1997, création de la Cour pénale internationale en 1998.

L'Europe aura été, par exemple, l'acteur mondial le plus en pointe dans la survie du protocole de Kyoto au moment où les Etats-Unis voulaient empêcher son entrée en vigueur. De fait, sa préférence pour la norme est aisément vérifiable. Sur les 40 textes considérés par les Nations unies comme constitutifs du socle de la gouvernance mondiale, l'Europe en a ratifié 37, alors que les Etats-Unis et la Chine en ont respectivement ratifié que 17 et 11. De surcroît, la consolidation du marché intérieur a donné à la norme européenne un poids considérable dans le monde. Microsoft en sait quelque chose en matière de concurrence...

La question n'est donc pas de savoir si la norme européenne est influente dans le monde. La vraie question est de se demander si cette préférence pour la norme lui permet de s'imposer sur la scène mondiale. A l'évidence, la réponse est non. Pourquoi ?

D'abord parce que, depuis le début du XXIe siècle, la donne géopolitique mondiale s'est sensiblement modifiée. La mondialisation, loin d'affaiblir les logiques étatiques, n'a fait que les renforcer. Le marché n'a pas détruit les Etats. Il a fait de ces derniers des acteurs au service des marchés. C'est ce qui explique pourquoi, par exemple, les pays émergents sont aujourd'hui les plus grands partisans d'une libéralisation des échanges et les adversaires les plus acharnés du protectionnisme.

Mais, tout en se coulant dans le modèle libre-échangiste inventé par l'Occident, ces mêmes pays émergents n'ont nullement l'intention de se plier à nos choix. A cet égard, le blocage de Copenhague n'est pas sans faire penser à celui de l'OMC.

Dans les deux cas, nous avons affaire à une négociation multilatérale à ciel ouvert. Et dans les deux cas, le verrou est indo-américain (OMC) et sino-américain (Copenhague). Dans un tel contexte, la grande erreur des Européens est de croire que la multipolarité rampante favorise le multilatéralisme.

C'est le contraire qui est en train de se produire. La Chine, l'Inde ou la Russie ne valorisent le multilatéralisme que si celui-ci leur permet de faire avancer leur agenda national. Les Etats-Unis ne sont d'ailleurs pas loin de penser la même chose.

D'où la convergence stratégique entre eux, par-delà leurs différends. Washington, voulant éviter l'émergence d'un monde multipolaire, a avantage à privilégier, selon les dossiers, un partenaire clé pour rester au coeur du jeu mondial. Cette attitude convient aux émergents, et notamment à Pékin, qui se voit reconnu comme le partenaire indispensable de l'Amérique.

Dans ce jeu, l'Europe est la seule à n'apparaître comme indispensable à personne. D'une part parce qu'elle n'est pas un Etat capable de menacer ou de contraindre, d'autre part parce qu'elle a choisi d'abattre toutes ses cartes avant de commencer à négocier. L'Union européenne prétend s'imposer par l'exemple. Mais à Copenhague, la Chine a refusé de voir figurer dans le texte final l'engagement unilatéral de l'Europe à réduire de 20 % ses émissions de gaz à effet de serre d'ici à 2020 !

La leçon est amère. Comment en sortir ? A l'évidence, l'Europe doit rester fidèle à ses principes, à ses valeurs et à ses intérêts. Mais elle doit se défaire de ce messianisme par l'exemple, qui se révèle au mieux naïf, au pire catastrophique. Au demeurant, si l'UE prône l'exemple, c'est aussi parce que le coût économique de son ambition climatique est objectivement plus faible que pour les Etats-Unis ou la Chine.

De surcroît, en matière de négociations internationales, la vertu est d'un faible secours. Les Européens doivent se rendre compte que les normes ne s'imposent pas par la seule force de leur exemplarité. Il ne faut surtout pas opposer la norme à la politique, comme le font les souverainistes, mais travailler à leur complémentarité. A Copenhague, ils auraient dû refuser le diktat chinois de ne pas mentionner leur engagement unilatéral.

En même temps, l'Union européenne gagnerait à balayer devant sa porte : la présidence danoise aura été désastreuse, la présidence suédoise fantomatique, le directoire des trois (France, Royaume-Uni, Allemagne) actif mais parfois bien présomptueux : Nicolas Sarkozy a considérablement surestimé l'importance de son entente avec le Brésil ou l'Ethiopie, et aucun Européen n'était présent à la réunion où fut bâclé le document final scellant la débâcle. Face à des enjeux complexes, il n'y a ni échec définitif ni solution miracle.

A l'OMC, si la négociation n'a pas encore abouti, et notamment par la faute des Américains, les procédures informelles de décision se sont considérablement améliorées. Ce qui vaut pour le commerce vaut donc pour le changement climatique. Sauf que, dans ce dernier cas, l'Europe n'a pas de négociateur unique capable à des moments décisifs de trancher.

Mais qui en veut vraiment, en Europe ? Or, tant que celle-ci continuera à avoir une gouvernance fragmentée, sa crédibilité s'en trouvera amoindrie. Certains chefs d'Etat européens croient pouvoir s'en accommoder en faisant preuve d'un indéniable activisme national. On a vu le résultat.

Zaki Laïdi est directeur de recherche au Centre d'études européennes de Sciences Po, auteur de "La Norme sans la force : l'énigme de la puissance européenne" (Presses de Sciences Po, 2008).

PS : Cet article est paru dans l'édition du quotidien Le Monde daté du 12 janvier 2001.

Dans son rapport d'information fait au nom de la commission des Affaires européennes sur les coopérations spécialisées : une voie de progrès de la construction européenne (http://www.senat.fr/rap/r08-237/r08-23714.html), le sénateur français Pierre Fauchon établit une analyse très claire et relativement exhaustive des atouts et des limites spécifiques que présentent les diverses formes de différenciation organisées par les traités européens (Coopérations renforcées, Coopérations plus étroites, UEM, Accords de Schengen, " Opt-out ") ou établies " hors traités " (Agence spatiale européenne, EUMETSTAT, EADS, CERN, EUREKA, Brevet européen, Inteconnexion des casiers judiciaires, Traité de Prüm, Processus de Bologne, Coopérations "sous-régionales").

La qualité de cette analyse justifie que Regards-citoyens.com la mette à la disposition de ses propres lecteurs.

Outre les éléments de son introduction, qui éclairent d'un regard lucide, malgré quelques approximations sans doute à visée pédagogique, la réalité des mécanismes de décision qui prévalent aujourd'hui au sein de la Communauté européenne, d'une part, et de l'Union européenne, d'autre part, objet du présent article, un second présente également les éléments de ce rapport qui distinguent quelques domaines à privilégier pour le développement de nouvelles coopérations "spécialisées" en Europe.

NB : Quant bien même ce rapport ne consacre pas beaucoup de place aux différentes formes de différenciation qui se sont multipliées au cours des dernières années dans les domaines de la sécurité, de la défense  et de l'armement (au sein de l'Agence européenne de défense : programmes ad hoc et/ou projets de RDT de type B, groupes capacitaires, etc.) ou qui sont susceptibles de se développer dans l'hypothèse où l'ensemble des dispositions du Traité de Lisbonne ayant trait à la différenciation entreraient effectivement en vigueur (programmes de recherche et de développement technologique à géométrie variables, coopération structurée permanente, coopération renforcée dans le domaine de la défense et de la sécurité, etc.), il est intéressant de relever que l'auteur de ce rapport a positionné l'Occar et la Lettre d'intention "LoI" dans les initiatives relevant de coopérations plus étroites au sens des traités européens.

Eléments introductifs
 La manière dont se construit l'Europe a beaucoup changé au cours des dernières années, et particulièrement durant la présidence française.
Traditionnellement, les progrès de la construction européenne étaient conçus principalement comme une généralisation par étapes de la " métode communautaire ", où la Commission a le monopole de l'initiative, et où les textes sont adoptés en codécision par le Parlement européen et le Conseil statuant à la majorité qualifiée, sous le contrôle de la Cour de Justice.
La méthode communautaire, [en] s'inscrivant dans dans une logique d'intégration progressive, coexistait avec des élements relevant du fédéralisme et d'autres relevant de la coopération intergouvernementale : mais elle constituait clairement le vecteur des progrès au jour le jour de la construction européenne.
Cette méthode garde certes une importance majeure. mais ses équilibres internes ont considérablement évolué : le poids du Parlement européen s'est considérablement accru vis-à-vis de la Commission ; et le fonctionnement de la procédure de codécision donne désormais un rôle central au dialogue entre le Parlement et le Conseil, où la Commission a plutôt un rôle de médiation. Dans un contexte où les " trilogues " informels entre la Commission, le Parlement et le Conseil ont une importance souvent déteminante, le pouvoir d'initiative de la Commission n'a plus la même portée.
Parallèlement, le rôle politique du Conseil européen s'est renforcé, cette évolution étant particulièrelent nette au cours de la présidence française. Dans les moments les plus difficiles de cette présidence - gestion de plusieurs crises, négociation du " paquet énergie - climat " - il s'est avéré qu'une présidence volontaire pouvait atteindre à l'efficacité par des voies relevant au moins en partie de la coopération intergouvernementale.
En réalité, l'Union ne peut exercer les pouvoirs accrus qu'elle a reçus [des Etats] au fil des traités qu'à la condition de recevoir en même temps une légitimation plus forte, et celle-ci ne peut provenir que des institutions les plus " politiques ", le Conseil européen et le Parlement.
Ainsi, on ne peut plus concevoir les progrès de la construction européenne comme une généralisation du modèle communautaire traditionnel. Il convient d'avoir uen approche plus ouverte. Soutenir la construction européenne, ce n'est pas vouloir faire triompher à toute force tel ou tel schéma institutionnel. toute voie permettant d'avancer concrètement dans les domaines où les citoyens attendent davantage d'action européenne doit être explorée ; aucune ne doit être privilégiée par principe.
Une attitude pragmatique paraît d'autant plus nécessaire que quinze années de débat institutionnel, qui n'ont guère débouché sur des progrès tangibles, ont favorisé le sentiment d'une Union éloignée des préoccupations des citoyens. En plaidant pour une " Europe des résultats ", l'actuel président de la Commission européenne a exprimé une aspiration largement répandue.
Dans ce contexte, il paraît utile de mettre l'accent sur la possibilité de recourir aux coopérations entre certains Etats membres pour approndir la construction européenne dans certains domaines.
L'idée n'est pas nouvelle et a donné lieu à une floraison terminologique : on a parlé de " différenciation ", de " flexibilité ", de " coopérations renforcées ", voire de " cercles concentriques " (mais aussi, dans un sens péjoratif, d' " Europe à la carte "). Cette hésitation sur les mots correspond certes, en partie, à la variété des formes possibles de coopération ; mais elle traduit aussi les réticences ou les inquiétudes que suscite ce genre d'approche.
Je proposerai, pour évoquer d'un seul terme les différentes formes de coopération entre certains Etats-membres, celui de " coopérations spécialisées ", car ce qui caractérise le plus nettement ce type de contribution à la construction européenne, c'est d'avoir un objet précis. Qu'il s'agisse de mettre en place une monnaie unique, de supprimer les contrôles aux frontières ou de lancer des sattelites, c'est à chaque fois autour d'un but bien déterminé que certains Etats se regroupent.
La question d'un recours accru aux " coopérations spécialisées " dans certains domaines me paraît liée à certains caractéristiques durables de l'Union. Celle-ci, en passant de douze à vingt-sept membres après la disparition du " rideau de fer ", est devenue plus diverse et plus hétérogène ; il paraît exclu que tous les Etats-membres aient à ,la fois la volonté et la capacité de participer à tous les développements possibles de la construction européenne.
Par ailleurs, si le traité de Lisbonne est finalement approuvé par tous les Etats-membres, il est clair qu'il n'y aura pas de nouveau traité avant longtemps. Or, ce traité, s'il apporte de réels progrès dans les modes de décision de l'Union, notamment en élargissant le champ de la procédure de codécision, ne règle pas pour autant tous les problèmes que pourraient rencontrer les Etats-membres souhaitant aller plus loin dans tel ou tel aspect de la construction européenne. Certains domaines restent régis par des décisions à l'unanimité, dans d'autres, l'Union n'a qu'une compétence d'appui, dans d'autres encore, il sera difficile de parvenir à un résultat effectif même dans le cadre de la procédure de codécision. faudrait-il que les Etats qui souhaitent néanmoins avancer sur tel ou tel point y renoncent, alors que leur démarche est compatible avec les principes de base de l'Union ?
Dès lors, dans les domaines où l'attente des citoyens le rend légitime, ne faudrait-il pas envisager avec moins de réticences, voire avec plus de résolution qu'aujourd'hui de recourir à telle ou relle forme de " coopération spécialisée " s'il apparaît que c'est le moyen de faire progresser la construction européenne ? Même si l'esprit cartésien n'y trouve pas tout à fait son compte, ne faut-il pas préférer uen Europe qui avance en ordre dispersé à une Europe en bon ordre, mais enlisée ?

Le Conseil des ministres de l'UE a adopté le 14 février le règlement établissant de nouvelles règles pour le contrôle par les Etats membres de l'exercice des compétences d'exécution par la Commission européenne, à la suite d'un accord en première lecture avec le Parlement européen (cf. Un nouveau dispositif de mise en oeuvre de la législation de l'UE remplacera désormais la procédure dite de "comitologie")

Le nouveau règlement vise à mettre en application l'article 291 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) en ce qui concerne les actes d'exécution (conformément à l'article 291 TFUE, des compétences d'exécution sont conférées à la Commission lorsque des conditions uniformes d'exécution, par les Etats membres, des actes juridiquement contraignants de l'UE sont nécessaires).

Il remplace la décision 1999/468/CE du Conseil fixant les modalités de l'exercice des compétences d'exécution conférées à la Commission (décision 'comitologie') pour ce qui concerne les procédures de consultation, de gestion et de réglementation.

Les actes délégués tels que visés à l'article 290 TFUE couvrent presque le même type de mesures que ceux adoptés jusqu'alors sous la 'procédure de réglementation avec contrôle', que le Conseil avait introduite dans la décision 'comitologie' en 2006. Conformément à l'article 290 TFUE, les législateurs de l'UE (c'est à dire le Conseil et le Parlement européen) peuvent déléguer à la Commission le pouvoir de compléter ou de modifier certains éléments non essentiels d'un acte législatif (tels que les teneurs maximales en contaminants dans les aliments figurant dans l'annexe d'un acte législatif). Ils peuvent également décider de révoquer cette délégation de pouvoir ou de formuler des objections à l'égard d'un acte délégué de la Commission. les objectifs, le contenu, la portée et la durée spécifique de la délégation seront définis dans chaque acte législatif à l'origine d'une délégation ('acte de base').

Le nouveau règlement relatif aux actes d'exécution arrête deux procédures pour contrôler l'exercice des compétences d'exécution de la Commission : une procédure consultative et une procédure d'examen. Ces deux types de procédure seront mis en oeuvre avec l'aide de comités composés de représentants des Etats membres et présidés par la Commission. La Commission doit essayer de trouver des solutions qui bénéficient du soutien le plus large possible de la part des comités.

La procédure d'examen s'applique en particulier à l'adoption de mesures de portée générale (comme les modalités techniques liées au système de collecte en ligne des déclarations de soutien en faveur d'une initiative citoyenne européenne - cf. à cet égard UE / Initiative citoyenne : Feu vert définitif à la démocratie participative européenne -) et de mesures spécifiques pouvant avoir une incidence majeure, par exemple dans le domaine de l'agriculture, de la pêche, de l'environnement, de la santé, du commerce et de la fiscalité. Cette procédure vise à ce que les actes d'exécution de la Commission fassent l'objet d'un soutien à la majorité qualifiée du comité. Si, par contre, le comité rend un avis défavorable, la Commission peut soumettre son projet d'acte à un comité d'appel en vue de la poursuite de son examen ou en modifier le texte. Si le comité chargé de la procédure d'examen ne rend pas d'avis, la Comission peut adopter le projet d'acte sous certaines conditions. Dans le cadre de cette procédure, des règles spécifiques s'appliquent en matière de politique commerciale.

La procédure consultative s'applique en règle générale à l'adoption d'actes d'exécution dans d'autres domaines (tels que des mesures individuelles dans le domaine de la culture). La Commission doit tenir le plus grand compte des avis du comité qui sont adoptés à la majorité simple.

Le nouveau règlement confère également au Parlement européen et au Conseil un droit de regard. Lorsque l'acte législatif de base a été adopté en application de la procédure de codécision, le Parlement européen ou le Conseil peut à tout moment informer la Commission qu'il estime que le projet d'acte d'exécution excède les pouvoirs qu'ils lui ont attribués. Dans pareils cas, la Commission doit réexaminer le projet d'acte et décider de le maintenir, de le modifier ou de le retirer. Le règlement relatif aux actes d'exécution entre en vigueur le 1er mars 2011. Quant à l'article 290 TFUE, il est applicable depuis le 1er décembre 2009.

Source : Agence Europe

Voir également

 * http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/genaff/119516.pdf

 * Les différents actes européens et leur classification

 * Un nouveau dispositif de mise en oeuvre de la législation de l'UE remplacera désormais la procédure dite de "comitologie"

ainsi que les articles des rubriques suivantes :

 * Comprendre le fonctionnement de l'Union européenne

 * UE, compétences et gouvernance