regards-citoyens

Le présent article est le premier élément d'un dossier en deux parties qui présente les principaux enseignements d'une analyse juridique et fonctionnelle des dispositions du traité de Lisbonne qui ont trait aux différents enjeux de sécurité.

A - Le traité de Lisbonne crée les conditions d'un bouleversement profond de la gouvernance politique et démocratique de l'Union.
L'Union dispose désormais avec le traité de Lisbonne d'un instrument qui lui permet de construire les conditions (compétences, politiques, structures) pour devenir non seulement un acteur global à l'extérieur de ses frontières mais également un acteur global pour elle-même, à l'intérieur de ses frontières, sur des registres de politiques internes qui relevaient jadis de prérogatives d'une souveraineté nationale exercée de manière exclusive par les Etats ; des prérogatives considérées jusqu'alors comme n'étant ni délégables ni partageables, peu ou prou.
Le traité de Lisbonne définit les buts, les objectifs, les principes, les valeurs, les compétences, les institutions, les politiques, les actions, les instruments et les procédures de l'Union européenne. Il s'attache également à leur mise en articulation et en cohérence, sans y parvenir totalement.
La nouvelle architecture institutionnelle et la nouvelle logique politique et fonctionnelle qui résultent de ce traité modifient assez sensiblement la gouvernance des politiques et des actions que l'Union a mission d'établir et de mener dans les domaines ayant des implications stratégiques, diplomatiques ou militaires ou en matière de Sécurité (dans ses différentes variantes) par rapport à ses versions antérieures. Certains articles tels que les articles 24 et 40 TUE (traité sur l'Union européenne) ou encore les articles 218, 275 et 291 TFUE (traité sur le fonctionnement de l'Union européenne), certains protocoles (notamment les protocoles n°1, 2 et 4) et certaines déclarations (notamment la déclaration n°31) occupent à cet égard une place centrale dans l'architecture du système de droit primaire établie par le traité.
Ne serait-ce que parce qu'elles créent les conditions d'un nouvel équilibre (voire de nouveaux rapports de force) entre les détenteurs des pouvoirs administratifs et réglementaires et les détenteurs des pouvoirs législatifs, budgétaires et politiques ; un nouvel équilibre qui résulte de la combinaison des facteurs suivants :

  - l'assignation de nouvelles responsabilités dans ces domaines aux institutions existantes (Commission, Parlement européen, Cour de Justice de l'Union européenne),

  - l'apparition, en leur sein, de nouveaux acteurs appelés à exercer des responsabilités stratégiques (Président permanent du Conseil européen, Haut Représentant pour les affaires extérieures et la politique de Sécurité - HRAEPS - au sein de la Commission et du Conseil), comme l'accroissement sensible du rôle du Parlement européen, du Conseil des Affaires générales, du Secrétariat général du Conseil, du HRAEPS, de la comitologie (ne serait-ce qu'en raison d'un probable accroissement des actes non législatifs ainsi que des actes non réglementaires dans les domaines ayant des implications en matière de sécurité), ainsi que des Parlements nationaux (sous certaines conditions), qui auront un impact structurel important sur la gouvernance des politiques et actions de l'Union dans ces différents domaines,

  - l'apparition de nouveaux acteurs susceptibles de jouer un rôle majeur dans les processus ayant trait à l'initiative, à la proposition, à la décision et au contrôle : le Parlement européen, les Parlements nationaux (y compris au travers de la Conférence réunissant les Parlements nationaux et le Parlement européen) et les Partis politiques européens.
Le traité de Lisbonne introduit une autre rupture fondamentale par rapport aux traités antérieurs qui tient au fait qu'y figurent des dispositions, nombreuses, dont l'objet, la nature, la portée ouvrent la possibilité de recourir à l'Union, à son cadre institutionnel, à sa logique politique et fonctionnelle propre, et à ses instruments pour faire face à des situations extrêmement critiques (situations d'urgence, situations d'exception) tant du point de vue de ses intérêts et objectifs stratégiques et de sécurité et de ceux de ses Etats membres, que de la sécurité de ses citoyens dans la diversité de leurs statuts (consommateurs, travailleurs, etc.), ainsi que, plus généralement de toute personne morale ou physique qui y réside, y consomme, y étudie, y travaille, y investit ou y transite.
De telles innovations soulèvent entre autres interrogations celle de la gouvernabilité effective des politiques et des actions que l'Union a mission d'établir et de mener dans de tels domaines.

B - Cette volonté de mise en articulation et en cohérence de l'ensemble des politiques de l'Union ayant un impact en matière stratégique et/ou sécuritaire se manifeste d'abord dans le champ des politiques internes qu'elle consacre aux enjeux de démocratie, de citoyenneté, de liberté, de sécurité et de justice.
Le traité de Lisbonne établit, répartit et encadre les compétences respectives de l'Union, de ses propres institutions, en même temps qu'il clarifie autant les droits que les obligations auxquels sont soumis ses citoyens (ou ressortissants) dans chacun des domaines où l'Union dispose d'une compétence pour agir. Il inscrit le respect de ces droits et obligations au cœur de chacun des objectifs que l'Union assigne à l'ensemble de ses activités. Il régit les conditions de leur exercice selon une perspective qui favorise la prise en compte de la combinaison des exigences attachées au respect des principes démocratiques et de l'Etat de droit, à la sécurité et à l'exercice plein et entier de la citoyenneté européenne non seulement au sein de l'espace européen de Liberté, de Sécurité et de Justice (ELSJ), mais également au sein du marché intérieur et dans les domaines qui participent de la dimension économique et sociale du projet européen ; ce qui n'est pas le cas dans la plupart des registres de l'action extérieure (aide humanitaire mise à part), où les citoyens et les Parlements (européen et nationaux) qui les représentent occupent une place secondaire quand ils ne sont pas tenus à l'écart.
D'une part, le traité établit la compétence de ses institutions en matière de protection des activités des citoyens de l'Union, dans toute leur variété, et en ne négligeant aucune des différentes dimensions de la citoyenneté de l'Union ; comme en témoignent à la fois l'organisation fonctionnelle du Traité sur le fonctionnement de l'Union ainsi que les dispositions qui ont spécifiquement trait notamment :

  • aux enjeux communs de sécurité intérieure, de sécurité publique et de sécurité nationale, pour les aspects définis dans le traité ;
  • à la sécurité d'approvisionnement en ressources agricoles ;
  • à la sécurité des transport ;
  • à la protection des trésors nationaux ayant une valeur artistique, historique ou archéologique et à la protection de la propriété industrielle et commerciale ;
  • à la protection de la santé et de la sécurité des travailleurs ;
  • à la protection et à l'amélioration de la santé humaine ;
  • à la sécurité des organes et substances d'origine humaine, du sang et des dérivés du sang ;
  • à la qualité et à la sécurité des médicaments et des dispositifs à usage médical ;
  • à la protection de la santé, de la sécurité et des intérêts économiques des consommateurs ;
  • à la sécurité des services d'intérêt général ;
  • à la protection des droits de l'Homme ;
  • à la protection de la qualité de l'environnement
  • à la protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l'Union ;
  • à la protection douanière ;
  • à la protection des exploitations défavorisées par des conditions structurelles ou naturelles,
  • etc. (voir infra).
D'autre part, le traité de Lisbonne crée, au travers du Titre V de la Troisième Partie du TFUE relative aux « politiques et actions internes de l'Union » les conditions juridiques et institutionnelles requises afin que l'Union puisse constituer un espace de liberté, de sécurité et de justice à même, conformément aux dispositions de l'article 67 TFUE (et de l'article 3 TUE) :

  • d'assurer l'absence de contrôles des personnes aux frontières intérieures et développe une politique commune en matière d'asile, d'immigration et de contrôle des frontières extérieures qui est fondée sur la solidarité entre ÉM et qui est équitable à l'égard des ressortissants des pays tiers ;

  • d'oeuvrer pour assurer un niveau élevé de sécurité :

    - par des mesures de prévention de la criminalité, du racisme et de la xénophobie, ainsi que de lutte contre ceux-ci,

   - par des mesures de coordination et de coopération entre autorités policières et judiciaires et autres autorités compétentes,

    - ainsi que par la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires en matière pénale,

    - et, si nécessaire, par le rapprochement des législations pénales.

  • et de faciliter l'accès à la justice, notamment par le principe de reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires et extrajudiciaires en matière civile ;

et ce, dans le respect le plus strict des droits fondamentaux et des différents systèmes et traditions juridiques des Etats membres.
Il convient d'insister sur l'importance que revêt le développement de la procédure législative ordinaire pour les questions de coopération policière et judiciaire, ainsi que sur l'élargissement de la base légale dans ces domaines ; c'est d'ailleurs l'un des principaux motifs de la modification de la constitution française opérée avant la ratification du traité de Lisbonne en France, car le Conseil constitutionnel a décidé que cela affectait « les conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale ». Pour autant, l'unanimité sera toujours nécessaire au Conseil dans certains domaines : certaines dispositions concernant les passeports et les cartes d'identité, le droit de la famille avec implications transfrontalières, la coopération policière opérationnelle, l'extension des compétences de l'UE aux aspects de droit pénal général et procédural non mentionnés dans le traité, et la mise en place d'un Parquet européen. L'effet juridique des instruments adoptés avant l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne restera lui aussi limité ; en d'autres termes, seuls les nouveaux instruments adoptés sous le régime juridique de Lisbonne auront un effet direct. De plus la juridiction de la CJCE (pour les envois préjudiciels) et les pouvoirs de la Commission (pour les procédures en manquement) ne changeront pas pendant une période transitoire de cinq ans en ce qui concerne tous les instruments adoptés avant l'entrée en vigueur du nouveau traité. Un protocole limite l'application de la Charte européenne des droits fondamentaux au Royaume-Uni et à la Pologne. Le Royaume-Uni et l'Irlande vont également bénéficier d'une clause d'exemption (opt-out) totale de toutes les mesures de l'ELSJ (avec la possibilité de décider au cas par cas de participer à tout ou partie des mesures envisagées, ou opt-in), y compris la coopération policière et judiciaire en matière pénale, ce qui n'était pas le cas auparavant. Les modalités d'application légales de ces clauses d'exemption restent cependant floues, car certaines des dispositions de ce régime d'opt-out / opt-in sont extrêmement vagues et pourraient faire l'objet d'une action devant la Cour de Justice comme cela a été le cas dans le cadre du protocole de Schengen, avec la réglementation sur Frontex, l'Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des Etats membres de l'Union (affaire C-77/05, Royaume-Uni/ Conseil, 18 décembre 2007).

Enfin, qu'il s'agisse de la clause de solidarité en cas d'attaque terroriste ou de catastrophe naturelle ou d'origine humaine sur le territoire d'un Etat membre, de la clause d'assistance mutuelle en cas d'agression armée du territoire d'un Etat membre, des dispositions ayant trait à la sécurité nationale, à la sécurité intérieure, à la coopération policière, à la coopération en matière de justice pénale, à la protection civile, ou encore des dispositions qui définissent la compétence de la Cour de Justice, l'ensemble de ces dispositions a vocation à conférer à l'Union une compétence, un cadre organisationnel et des instruments appropriés :

  - non seulement pour prévenir, en lien étroit avec ses Etats membres, des situations de crises critiques (crises civiles, crises sanitaires, ....) à l'intérieur de ses frontières ;

  - mais également pour agir ou pour réagir, avec les moyens qu'elle juge les mieux appropriés, dès lors qu'elle se trouverait confrontée à de telles situations.
S'y ajoutent d'autres dispositions qui autorisent l'Union à agir sur des registres majeurs de la sécurité, telles que celles qui ont trait :

  - à la protection des données à caractère personnel,

  - à la protection des citoyens de l'Union dans un Pays tiers,

  - aux interdictions ou aux restrictions d'importation, d'exportation ou de transit (notamment d'armements et/ou de biens et de technologies à double usage présentant un risque pour la Sécurité nationale),

  - à l'espace de Liberté, de Sécurité et de Justice, au-delà des registres évoqués supra,

  - à la sécurité économique et à la sécurité monétaire,

  - à la sécurité dans le domaine de la santé,

  - à la protection de la santé, de la sécurité et des intérêts économiques des consommateurs,

  - à la protection de la qualité de l'environnement,

  - à la sécurité en approvisionnement énergétique et en matières premières,

  - à la protection civile,

  - à la sécurité nationale dans les pays et territoires non européens entretenant avec la France des relations particulières,

  - à l'action extérieure, notamment dans ses dimensions « aide au développement » et « aide humanitaire ».
Toutes ces dispositions modifient en profondeur la nature de la politique de Sécurité de l'Union en même temps que les grands équilibres au sein de l'architecture qui y est associée au point de donner à la dimension politique de l'Union une ampleur et une vitalité nouvelles dont ne rendent que très rarement compte les analyses du traité évoquées en introduction.
Elles traduisent une prise de conscience commune chez les rédacteurs autant que chez les signataires de ce nouveau traité - y compris chez les représentants des Etats membres qui tiennent à affirmer une certaine neutralité - de la pertinence du nouveau cadre politique et institutionnel et de la nouvelle logique fonctionnelle qui régiront désormais les activités de l'Union pour traiter soit de manière collective selon des procédures définies par les Etats eux-mêmes, soit de manière solidaire au travers une implication des institutions européennes idoines au moyen des procédures prévues au traité, de questions qui figurent par nature au cœur des enjeux de souveraineté et d'indépendance nationales des Etats membres.

Pour la seconde partie, voir : Principaux enseignements tirés d’une analyse juridique et fonctionnelle du traité de Lisbonne (2)