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1.2 - les Institutions et le concept stratégique de l'UEM
La dualité institutionnelle entre l'UE (monnaie) et les Etats membres (budget)
La conception du cadre de fonctionnement de l'UEM repose sur la nécessité de concilier harmonieusement deux types de politique, l'une de compétence européenne - la politique monétaire, et l'autre de compétence nationale - la politique budgétaire. Ainsi, se situe d'emblée au cœur du dispositif l'enjeu du « policy mix », le dosage interactif des leviers monétaires et budgétaires en fonction du cycle économique. L'UEM se caractérise ainsi par la double composante d'une politique monétaire unique et d'une coordination des politiques économiques et budgétaires qui restent nationales en application du principe de subsidiarité. L'organisation institutionnelle de l'UEM a notamment pour finalité d'assurer les conditions d'une interaction optimale entre les politiques monétaires et budgétaires, compte tenu des compétences respectives.
Concernant le volet monétaire, le dispositif institutionnel de l'UEM est structuré par le Système européen de banques centrales (SEBC), composé de la Banque centrale européenne (BCE) et des banques centrales nationales (BCN). Pour les pays ayant adopté l'euro, le SEBC (ou Eurosystème) détermine la politique monétaire, avec la BCE comme instance exécutive tandis que les banques centrales nationales participantes sont chargées d'appliquer les décisions en matière de politique monétaire. Le SEBC détient et gère les ressources officielles principalement en devises des Etats membres et les BCN transfèrent à la BCE une partie de ces réserves.
Le centre décisionnaire du SEBC est le Conseil des gouverneurs de la BCE. Il est chargé définir la politique monétaire de la zone euro et arrête les décisions relatives aux missions confiées à l'Eurosystème. Le Conseil des gouverneurs est composé des six membres du Directoire et des gouverneurs des BCN de la zone euro (soit 18 membres au total en 2006). Le Directoire, qui est l'instance exécutive de la BCE, est composé du président de la BCE, du vice-président et de quatre autres membres désignés par les Etats membres. Le Directoire assure principalement la mise en œuvre des décisions et la gestion des affaires courantes de la BCE, sous l'autorité du président.
La BCE comprend en outre un organe associant l'ensemble des Etats membres de l'UE, et non seulement ceux membres de la zone euro, le Conseil général de la BCE. Il est composé du président, du vice-président et des BCN de tous les Etats membres de l'UE et est chargé en particulier de contribuer au renforcement de la coordination des politiques monétaires, notamment vis-à-vis des Etats membres n'ayant pas adopté l'euro.
Concernant le volet budgétaire, au-delà des aspects de coordination des politiques économiques prévue par le traité, c'est le Pacte de stabilité et de croissance qui constitue le principal dispositif européen à cet égard. Il s'agit d'un instrument dont se sont dotés les pays de la zone euro afin de coordonner leurs politiques budgétaires nationales et d'éviter l'apparition de déficits budgétaires excessifs. Le Pacte est destiné à assurer une gestion saine des finances publiques dans la zone euro afin notamment d'éviter qu'une politique budgétaire inadéquate menée par un État membre ne pénalise les autres États au travers de son impact sur les taux d'intérêt et sur la confiance dans la stabilité économique de la zone euro. Il vise à assurer une convergence soutenue et durable des économies des États membres de la zone euro.
Tel qu'adopté au Conseil européen d'Amsterdam de juin 1997, le Pacte prévoit que « les Etats membres s'engagent à respecter l'objectif budgétaire à moyen terme d'une position proche de l'équilibre ou excédentaire » (Le traité n’a prévu que des critères de convergence pour l'adoption de la monnaie unique, mais pas de définition de la politique budgétaire à mener après le passage à l'euro. L'adoption du Pacte par le Conseil européen vient compléter les dispositions du traité sur ce point. Outre la résolution du Conseil européen, il existe deux règlements du Conseil de 1997 relatifs, d'une part, au renforcement de la surveillance des positions budgétaires et à la coordination des politiques et, d'autre part, visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits publics excessifs.). Celle-ci « permettra à tous les Etats membres de faire face aux fluctuations conjoncturelles normales, tout en maintenant le déficit public dans la limite de la valeur de 3 % du PIB ».
Le Pacte comporte deux types de dispositions :

 * La surveillance multilatérale : Les États de la zone euro présentent leurs objectifs budgétaires à moyen terme dans un programme de stabilité actualisé chaque année. Un système d'alerte précoce permet au Conseil Ecofin, réunissant les ministres de l'Économie et des Finances de l'Union, d'adresser une recommandation à un État en cas de dérapage budgétaire.
 * La procédure des déficits publics excessifs (DPE) : Elle est enclenchée dès qu'un État dépasse le critère de déficit public fixé à 3 % du PIB, sauf circonstances exceptionnelles. Le Conseil Ecofin adresse alors des recommandations pour que l'État mette fin à cette situation. Si tel n'est pas le cas, le Conseil peut prendre des sanctions : dépôt sans intérêt auprès de la BCE qui peut devenir une amende (d'un montant de 0,2 à 0,5 % du PIB) si le déficit excessif n'est pas corrigé dans les deux ans.
Toutefois, depuis le Conseil européen de mars 2005, la réforme du Pacte permet une approche moins mécanique de l'analyse budgétaire, avec la prise en compte d'un ensemble de facteurs pertinents : les cycles économiques (noter les difficultés particulières lors des récessions, favoriser les comportements vertueux en haut de cycle), les enjeux de soutenabilité des finances publiques (plus grande attention au niveau de la dette et à l'impact des réformes structurelles), les aspects de qualité des finances publiques (discriminer selon l'importance des dépenses d'avenir - telles que l'investissement ou la R&D et l'innovation, de solidarité internationale ou celles relatives à la réalisation des objectifs européens).
Par ailleurs, outre le Pacte, l'UEM dispose d'un dispositif de suivi régulier des politiques économiques nationales : les Grandes orientations des politiques économiques (GOPE). Cette procédure de surveillance multilatérale prévue dans le traité a pour objet de suivre de façon détaillée les politiques économiques de chaque Etat membre, en vue de formuler des recommandations. Sur recommandation de la Commission, les GOPE sont adoptées par Conseil (à la majorité qualifiée) pour une période de trois ans et mises à jour chaque année. Elles présentent un caractère contraignant pour les Etats membres.
La stabilité des prix comme concept stratégique
Le concept stratégique de l'UEM est intrinsèquement lié au cadre institutionnel. Il résulte de l'objectif fondamental de la politique économique et monétaire d'accroître le bien-être des citoyens et, à cette fin, de maximiser la richesse par l'augmentation du PIB. Dans cette perspective, l'enjeu est d'établir et de mettre en œuvre les orientations pertinentes des politiques budgétaires et monétaires qui permettent de réaliser cet objectif.
Le concept stratégique de l'UEM est univoque : l'objectif principal de la politique monétaire est la stabilité des prix. Le traité établit à ce titre une hiérarchie des objectifs assignant une importance primordiale à la stabilité des prix.
Ainsi, le traité (article 105.1) dispose que « l'objectif principal du SEBC est de maintenir la stabilité des prix » et que « sans préjudice de l'objectif de stabilité des prix, le SEBC apporte son soutien aux politiques économiques générales dans la Communauté, en vue de contribuer à la réalisation des objectifs de la Communauté, tels que définis à l'article 2 ». A cet égard, l'article 2 du traité mentionne, parmi les objectifs de la Communauté, « un niveau d'emploi [...] élevé, une croissance soutenable et non inflationniste, un degré élevé de compétitivité et de convergence des performances économiques ».
Pour la conduite de la politique monétaire, même les enjeux relatifs au taux de change ne sont pas de nature à remettre en question l'objectif primordial de stabilité des prix (article 4), alors même qu'en matière de politique de change la compétence est attribuée au Conseil et non à la BCE.
Cet objectif de stabilité des prix repose sur les acquis théoriques et empiriques de l'analyse économique qui ont établi la neutralité à long terme de la monnaie. Ainsi, la variation de la quantité de monnaie en circulation ne représente, en fin de compte, qu'une modification de l'unité de compte - et donc du niveau général des prix - qui laisse toutes les autres variables inchangées. A long terme, le revenu réel ou le niveau de l'emploi est essentiellement déterminé par des facteurs réels et non monétaires. Inversement, si l'inflation ne produit pas d'effet positif sur la croissance réelle, elle se traduit par un coût en termes de croissance potentielle. Les gains attendus de l'absence d'inflation sont nombreux : amélioration de la transparence des prix relatifs, réduction de la prime de risque d'inflation dans les taux d'intérêt, éviter les opérations de couverture inutiles, réduire les distorsions introduites par les systèmes fiscaux et sociaux... Au total, selon la BCE, « La stabilité des prix est la meilleure contribution que la politique monétaire puisse apporter à la croissance économique, à la création d'emplois et à la cohésion sociale. »
Toutefois, outre l'objectif primordial de stabilité des prix, la BCE doit prendre en compte les objectifs plus généraux de l'UE, tels que la croissance et l'emploi. Tout particulièrement, étant donné que, à court terme, la politique monétaire peut affecter l'économie réelle, l'un des objectifs de la BCE est d'éviter les fluctuations excessives de la production et de l'emploi si cela est compatible avec l'objectif de stabilité des prix.
Ce cadre stratégique de stabilité des prix est structurant non seulement pour la conduite de la politique monétaire, mais également pour la conception du cadre institutionnel de la BCE lui-même. Une banque centrale soumise aux injonctions d'un pouvoir politique, qui tend à attribuer plus d'importance aux résultats de court terme qu'aux conséquences de long terme, risque d'opérer avec un biais inflationniste. Dans cette perspective, la BCE et l'Eurosystème se caractérisent par un très haut niveau d'indépendance. Plusieurs clauses du traité garantissent cette indépendance : les membres du SEBC ne peuvent recevoir aucune instruction, ils sont nommés pour de longues périodes et sont irrévocables, ils ne sont pas autorisés à accorder des crédits aux gouvernements et institutions publiques et l'Eurosystème est libre de fixer sa stratégie et les objectifs précis sur lesquels il s'engage.
La contrepartie de cette indépendance est naturellement le contrôle démocratique des actions menées par délégation du pouvoir politique.

Pour préserver sa légitimité, une banque centrale indépendante doit être responsable, vis-à-vis des institutions démocratique et de l'opinion publique, des actions qu'elle entreprend dans le cadre de son mandat. La responsabilité d'une banque centrale se définit comme l'obligation juridique et politique de dûment justifier et expliquer ses décisions aux citoyens et à leurs représentants élus, ce qui rend la banque responsable de ses objectifs. La responsabilité de la BCE est conçue vis-à-vis des citoyens de l'UE, qui ont donné au traité sa légitimité, et vis-à-vis du Parlement européen. Cette responsabilité s'appuie sur le principe de transparence, la BCE ayant des obligations précises en matière d'information. La BCE est tenue de publier des rapports trimestriels sur les activités de l'Eurosystème ainsi qu'un rapport annuel sur la politique monétaire.

Alignement sur les meilleurs pour la transition : convergence vers l'excellence

Dans le cadre de cet objectif principal de stabilité des prix, soutenu dans le traité par le principe d'indépendance de la BCE et de l'Eurosystème, le président de la BCE a défini plus en détail du concept stratégique de la politique monétaire de l'UE pour la transition à l'euro.
Ce concept stratégique est lié à l'impératif de crédibilité de la nouvelle monnaie et de la nouvelle banque centrale lors de leur création. Le principe fondamental retenu a été l'alignement de l'euro sur les meilleures (les trois meilleures) monnaies des Etats membres. Il s'agissait d'assurer les plus hauts standards de qualité, par opposition à une simple convergence, un resserrement sur la moyenne, dont la monnaie résultante aurait été de moindre qualité. L'euro devait être une monnaie au moins aussi bonne que la meilleure des monnaies nationales.
Ce principe de l'alignement sur les meilleures monnaies est prévu par le traité (article 121 et protocole associé) au travers de deux critères de convergence :
 * Critère de convergence relatif à la stabilité des prix : « La réalisation d'un degré élevé de stabilité des prix [...] ressortira d'un taux d'inflation proche de celui des trois États membres, au plus, présentant les meilleurs résultats en matière de stabilité des prix. » (Article 121). « Le critère de stabilité des prix [...] signifie qu'un État membre a un degré de stabilité des prix durable et un taux d'inflation moyen, observé au cours d'une période d'un an avant l'examen, qui ne dépasse pas de plus de 1,5 % celui des trois États membres, au plus, présentant les meilleurs résultats en matière de stabilité des prix » (Protocole).
* Critère de convergence concernant les taux d'intérêt à long terme : « Le caractère durable de la convergence atteinte par l'État membre et de sa participation au mécanisme de change du système monétaire européen, qui se reflète dans les niveaux des taux d'intérêt à long terme » (Article 121). « Le critère de convergence des taux d'intérêt [...] au cours d'une période d'un an précédant l'examen, signifie qu'un État membre a eu un taux d'intérêt nominal moyen à long terme qui n'excède pas de plus de 2 % celui des trois États membres, au plus, présentant les meilleurs résultats en matière de stabilité des prix » (Protocole).
Deux autres critères de convergence sont fixés dans le traité en vue de contribuer à garantir le haut niveau d'excellence de la nouvelle monnaie : la situation des finances publiques (déficit budgétaire inférieur à 3% du PIB, dette publique inférieure à 60% du PIB) et la stabilité de la monnaie sur les marchés des changes (pendant une période de 2 ans).
Ainsi, les quatre « critères de convergence » sont en fait des critères d'excellence. La convergence économique tire vers le haut tous les Etats membres à l'occasion du passage à l'euro.
Cela correspondait en outre à un engagement solennel auprès des citoyens des Etats membres qui n'auraient pas accepté de faire l'euro si le prix à payer en eût été une perte substantielle de crédibilité monétaire et une augmentation permanente de la hausse des prix et des taux d'intérêt.
Dans cette perspective d'excellence, la synthèse des conditions du succès de la politique monétaire a été formulée par le président de la BCE au travers des 4 conditions sur les institutions évoquées et de 5 éléments fondamentaux du concept stratégique (cf. Jean-Claude Trichet, « L’euro », discours à l’Académie des sciences morales et politiques, Paris, 24 mai 2004) : 
 * Conditions sur les institutions : 
   - L'unicité et la lisibilité de l'objectif premier de stabilité des prix.
   - L'indépendance de la banque centrale.
   - La responsabilité devant l'opinion publique.
   - Le pacte de stabilité et de croissance, comme dispositif de surveillance mutuelle des politiques budgétaires afin de pallier l'absence de gouvernement fédéral et de budget fédéral. 
 * Concept stratégique : 
  - Donner une définition précise de la stabilité des prix (« proche de 2% d'inflation »), dans la continuité des « meilleures » définitions pour les monnaies européenne existantes.
   - Placer la stratégie monétaire dans une perspective de moyen terme.
   - Assurer le caractère complet de l'analyse économique.
   - Vérifier la cohérence de l'analyse économique en la croisant avec l'analyse monétaire.
   - Introduire un concept renforcé de transparence en temps réel de la Banque Centrale, au-delà des contraintes fixées par le traité.
Ces conditions d'efficacité valent aussi bien pour la transition à l'euro qu'en régime permanent.

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