regards-citoyens

(pour la première partie de cet article, cf. L'Union doit faire face aux nouveaux défis de sa gouvernance (1)  )
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Contrôles politique, juridictionnel, démocratique et parlementaire des activités de l'Union ayant des implications militaire et/ou en matière de sécurité et de défens, ainsi que de celles que l'Union pourrait être amenée à développer sur le registre de la sécurité nationale  (A)
Conformément aux dispositions des articles premier et 2 du traité sur l'Union européenne (TUE) :

  • le présent traité marque une nouvelle étape dans le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l'Europe, dans laquelle les décisions sont prises dans le plus grand respect possible du principe d'ouverture et le plus près possible des citoyens ;

  • l'Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d'égalité, de l'État de droit, ainsi que de respect des droits de l'homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. Ces valeurs sont communes aux ÉM dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l'égalité entre les femmes et les hommes
Dès lors, l'exercice plein et entier de la citoyenneté de l'Union comme le fonctionnement de la démocratie représentative requièrent la mise en place systématique à la fois d'un contrôle politique, d'un contrôle juridictionnel, d'un contrôle démocratique et contrôle parlementaire des activités de l'Union ayant des implications en matière de sécurité (dans ses différentes variantes) ou de défense.

Quelque soit la nature du contrôle (politique, juridictionnel, démocratique et parlementaire), celui-ci doit être à la fois « effectif, transparent, fiable, et visible par les citoyens. Ce qui suppose que le dialogue qui préside à ces diverses modalités de contrôle soient réguliers et organisés, et que les institutions ou organes qui en ont la responsabilité disposent des moyens collectifs nécessaires à la réalisation de leur mission. »

L'Union dispose-t-elle des moyens collectifs qui lui sont nécessaires pour amener les Etats-membres à rendre leurs dispositions constitutionnelles compatibles avec les exigences emportées par la nécessité de doter l'Union des compétences requises en matière de contrôle politique, de contrôle juridictionnel, et de contrôle démocratique et parlementaire des activités de l'Union dans les domaines ayant des implications stratégiques, diplomatiques ou militaires ou en matière de Sécurité ?
S'agissant du pilotage et du contrôle politiques des activités de l'Union ayant des implications dans les domaines stratégiques, militaire et/ou de la Sécurité, le traité de Lisbonne l'établit de manière insuffisamment explicite et précise dans le domaine des activités menées sur la base de ce traité en matière de Sécurité nationale, de solidarité dans le cas où un Etat-membre a été victime d'un acte terroriste ou d'une catastrophe naturelle ou d'origine humaine, et d'assistance mutuelle à l'égard d'un Etat-membre dont le territoire a fait l'objet d'une agression armée.
S'agissant des questions relevant plus spécifiquement de la PESC, le traité confère la compétence au Conseil des Affaires étrangères présidé par le HRAEPS.
S'agissant des questions relevant plus spécifiquement de la PSDC, et notamment des dossiers et des activités de l'Union ayant uniquement des implications militaires ou en matière de défense, aucun Conseil spécifiquement dédié à la PSDC n'est institué. Ni même un Conseil de la Défense.

L'article 236 du TFUE dispose que : " Le Conseil européen adopte à la majorité qualifiée : a) une décision établissant la liste des formations du Conseil autres que celles visées à l'article 16, paragraphe 6, deuxième et troisième alinéas, du traité sur l'Union européenne. "

Les formations visées par l'article 16, paragraphe 6, deuxième et troisième alinéas, du TUE sont le Conseil des affaires générales et le Conseil des affaires étrangères. Ainsi, la création d'une formation spécifique « défense » ou « sécurité et défense » du Conseil de l'Union européenne relève d'une décision du Conseil européen adoptée à la majorité qualifiée.
S'agissant des dossiers et des activités de l'Union ayant simultanément des implications militaires ou en matière de défense et des implications diplomatiques, commerciales, économiques, financières, humanitaires, socio-politiques, en matière de sécurité intérieure et/ou de sécurité nationale, il semble que ce soit le Conseil des Affaires générales, dont il convient de rappeler qu'il est notamment chargé de préparer les travaux du Conseil européen, qui jouera un rôle central dans le pilotage politique de ces dossiers et/ou activités, ne serait-ce qu'en raison de la nécessité d'organiser la cohérence globale de l'Union dans ces matières, et ce, sur toute la chaîne de pilotage et de contrôle politique, de l'amont à l'aval.

La proposition formulée à cet égard par M. Alain Lamassoure, député européen, d'élever cette formation du Conseil au niveau des premiers ministres et/ou chefs des gouvernements constitue incontestablement la meilleure réponse possible à cette exigence de cohérence globale (nota : on peut raisonnablement envisager que si tel était le cas, les chefs de gouvernement délégueraient leur compétence en la matière à des vice-premiers ministres en charge des questions européennes). La présence du HRAEPS aux travaux entrepris dans un tel cadre est indispensable. Cela ferait d'autant plus de sens dans la perspective où de tels dossiers ne manqueront pas de « monter » au Conseil européen dès qu'une difficulté politique majeure se présentera ; ce qui soulève alors la question de la capacité du Président permanent du Conseil européen à exercer en toute connaissance de cause les responsabilités d'arbitrage qui lui incombent en vertu du traité.

A cet égard, il apparaît nécessaire que le Conseil européen dispose, dans sa proximité immédiate, d'une Autorité européenne permanente de Sûreté / Sécurité dotée des compétences nécessaires pour exercer les responsabilités incombant au Secrétariat général permanent du Comité européen qui devra réunir les Autorités nationales de Sûreté / Sécurité (organe dont la création doit être décidée par le Conseil européen), ainsi que d'un mécanisme robuste permettant à cette Autorité d'exercer les fonctions décrites notamment dans le plan d'action préconisé dans un rapport du ministère français de la défense intitulé « nouveaux fondements pour la sécurité européenne ».
S'agissant du contrôle démocratique, le traité de Lisbonne offre aux citoyens de l'Union, au travers de l'article 11 TUE, la possibilité non seulement de faire connaître et d'échanger publiquement leurs opinions dans tous les domaines de l'Union, et notamment dans ceux ayant des implications dans les domaines stratégiques, militaires et/ou de la Sécurité, mais de prendre l'initiative d'inviter la Commission européenne, dans le cadre de ses attributions, à soumettre une proposition appropriée sur des questions pour lesquelles ces citoyens considèrent qu'un acte juridique de l'Union est nécessaire aux fins de l'application des traités.
S'agissant du contrôle juridictionnel des activités de l'Union ayant des implications dans les domaines stratégiques, militaires et/ou de la Sécurité, certaines dispositions des articles 39 TUE (voir infra à titre indicatif), 16, 28 et 276 TFUE ou encore les déclarations n° 9 et n° 34, par exemple, soulèvent des interrogations majeures quant aux motivations qui ont présidé aux restrictions ou dérogations qu'elles instituent à l'égard des principes généraux de l'Union, notamment lorsqu'ils ont décidé d'apporter des limitations aux compétences de la Cour de Justice dans des domaines ayant de toute évidence trait à la sécurité nationale et/ou au terrorisme.

D'autant que les dispositions pertinentes des articles 40 TUE, 263, 274 et 275 TFUE ne semblent pas à même d'apporter au citoyen de l'Union des garanties du droit primaire suffisantes quant au respect le plus scrupuleux des dispositions de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales à laquelle l'Union déclare adhérer dans le traité.

La Cour de Justice de l'Union européenne dispose-t-elle d'une compétence (le cas échéant, d'une compétence de juridiction universelle) lui permettant de statuer dans les domaines ayant des implications stratégiques, diplomatiques ou militaires ou en matière de Sécurité là où le droit interne de certains Etats membres de l'Union et/ou le droit international laissent un vide juridique ?

Cette question est fondamentale. Elle se pose notamment à propos du recours de plus en plus généralisé à des sociétés militaires privés (SMP) par les Etats, notamment par certains Etats membres de l'Union y compris dans le cadre de missions décidées et mises en œuvre par l'Union (cf. par la exemple la mission EULEX Irak) ; une telle situation a conduit certains très hauts responsables militaires occidentaux à s'interroger sur les effets réels d'une telle politique non seulement à l'égard des objectifs de sécurisation et de stabilisation effectives et durables d'un théâtre de crise ou de conflit, mais également à l'égard du réemploi des agents privés à l'issue de leurs contrats contractés auprès de ces SMP.

La Cour européenne de Justice de l'Union européenne dispose-t-elle d'une compétence (le cas échéant, d'une compétence de juridiction universelle) lui permettant se statuer, par exemple :

  - sur la loi applicable à tout ressortissant de l'Union sanctionné par la Cour de Justice de l'UE alors qu'il bénéficierait également d'une nationalité d'un Etat tiers n'ayant pas conclu d'accord formel avec l'Union dans le domaine judiciaire ?

  - vis-à-vis d'un recours en appel, ou en annulation qui lui serait présenté à propos d'une décision prise par le Conseil de sécurité des Nations unies à l'encontre de citoyens de l'Union ? Et notamment de citoyens de l'Union qui bénéficierait également d'une nationalité d'un Etat tiers n'ayant pas conclu d'accord formel avec l'Union dans le domaine judiciaire ?

  - vis-à-vis d'un recours en appel, ou en annulation qui lui serait présenté à propos d'une décision prise par le Conseil de l'Union à l'égard de ressortissants d'Etats n'ayant pas conclu d'accord formel avec l'Union dans le domaine judiciaire ?
Aussi, afin d'améliorer la prévisibilité et la sécurité juridique du traité dans ces matières, les institutions compétentes de l'Union doivent établir des actes juridiquement contraignants qui apportent des réponses précises à de telles questions.

A titre indicatif, de tels actes pourraient stipuler, par exemple, des dispositions voisines, dans l'esprit, de celles évoquées ci-dessous.

  - « L'Union facilite l'accès à la liberté, à la sécurité et à la justice pour ses citoyens sur son territoire ainsi que partout dans le monde où ses citoyens résident ou circulent, ainsi que pour toute personne morale ou physique qui réside, travaille, étudie, ou transite sur son territoire, sans distinction de nationalité ».

  - « Le traité ne porte pas atteinte au droit qu'ont les États membres :

   a) d'appliquer les dispositions pertinentes de leur droit qui établissent une distinction entre les citoyens européens qui ne se trouvent pas dans la même situation en ce qui concerne leur nationalité, selon qu'ils jouissent ou non également d'une ou plusieurs nationalité(s) d'un pays tiers ;

   b) de prendre toutes les mesures indispensables pour faire échec aux infractions à leurs lois et règlements, de prévoir des procédures de déclaration des mouvements des personnes et des capitaux à des fins d'information administrative ou statistique ou de prendre des mesures justifiées par des motifs liés à l'ordre public ou à la sécurité publique.

Le traité ne préjuge pas la possibilité qu'ont les Etats membres d'appliquer des restrictions en matière de droit d'établissement ou de circulation qui sont compatibles avec les traités ainsi qu'avec les conventions européennes et internationales relatives à la sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales. ».

- « Les mesures et procédures visées au traité ne doivent constituer ni un moyen de discrimination arbitraire ni une restriction déguisée à la sécurité, à la protection et à la liberté des personnes, des biens, des services, des capitaux ainsi que de leurs mouvements sur le territoire de l'Union telles que définis aux articles idoines dudit traité. »
S'agissant du contrôle parlementaire des activités de l'Union ayant des implications dans les domaines stratégiques, militaires et/ou de la Sécurité, le traité de Lisbonne est totalement silencieux sur les caractéristiques d'un tel contrôle pour le registre particulier de la sécurité nationale, et très peu précis vis-à-vis de la politique de Sécurité menée dans le cadre des dispositions spécifiques à la PESC ; silence imputable principalement à la variété des situations constitutionnelles nationales en pareilles matières.
En France, par exemple : « Longtemps, le pouvoir de contrôle du Parlement s'est borné à la faculté, que lui reconnaît la loi fondamentale de tout régime parlementaire, de renverser le Gouvernement. Or, cette arme absolue est devenue [...] dans la plupart des grandes démocraties occidentales, sans portée pratique réelle en raison de l'émergence du fait majoritaire. Le dépôt d'une motion de censure n'est plus que l'un de ces rites parlementaires dont l'opinion se détourne. La singularité française tient à ce que, là où les parlements étrangers se sont dotés d'instruments de contrôle appropriés aux nécessités d'une critique utile de l'action du Gouvernement et de son administration, le nôtre n'a pas su donner leur pleine efficacité aux moyens, pourtant nombreux, qui sont à sa disposition dans les domaines de l'évaluation des politiques publiques et du contrôle effectif des administrations. » (cf. le rapport du rapport du Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la V^èmeRépublique intitulé « Une V^èmeRépublique plus démocratique »).
Fort de ce constat unanimement partagé d'une situation qui participe à freiner toute tentative d'intégration harmonieuse des processus de contrôle démocratique et parlementaire au sein de l'Union dans ces domaines, cette dernière se doit de définir les voies et moyens d'un contrôle parlementaire digne d'une démocratie moderne, y compris sur des registres qui, tels que la sécurité nationale, la politique extérieure ou la politique de défense, échappent encore peu ou prou au droit de regard du Parlement européen comme des Parlements nationaux.
S'agissant du Parlement européen, le traité de Lisbonne en a fixé les compétences sans qu'aucune modification puisse y être apportée sans une nouvelle modification du traité.

Dans les matières relevant de l'ELSJ, à l'exception des dispositions de l'article 73 TFUE relatives à la Sécurité nationale, le recours systématique aux procédures ordinaires, sauf dans les cas où le traité définit une autre procédure, permet au Parlement européen de prendre toute sa place dans l'élaboration, l'adoption, la mise en œuvre et le contrôle des décisions législatives et des décisions budgétaires. S'agissant des décisions non législatives (règlements, ...) prises en vertu du traité par la Commission européenne, il exerce un pouvoir de contrôle politique tel sur cette dernière que, de facto, celle-ci est tenue de pendre en compte de la manière la plus stricte qui soit les recommandations formulées par le Parlement européen à leur égard.

Dans les matières relevant de l'action extérieure, la situation est identique à l'exception des matières relevant de la PESC. Dans ces matières, la relation particulière que le HRAEPS avec le Parlement européen en vertu des dispositions de l'article 36 TUE (voir infra) apporte à ce dernier des pouvoirs accrus par rapport à ceux qui lui sont octroyés par le traité encore en vigueur.
Quelle est la situation actuelle ?

Les missions et opérations PESD/PSDC sont décidées par le Conseil sans la participation directe du Parlement européen. Celui-ci a tout au plus le droit de s'informer, que ce soit publiquement dans le cadre d'une réunion de sa sous-commission ou de sa commission des affaires étrangères, ou que ce soit confidentiellement, dans le cadre de la procédure du Comité spécial qui comprend 5 parlementaires munis d'une accréditation de sécurité (security clearance). Ces 5 parlementaires sont issus des trois grands groupes politiques (PPE, PSE et ALDE) et parmi eux figurent les présidents respectifs des commissions des affaires étrangères et de la sous-commission de la sécurité et de la défense.

Le but poursuivi par certains membres du Parlement européen (notamment par M. Karl von Wogau, qui préside la sous-commission Sécurité et Défense) est d'obtenir, à la faveur de la mise en œuvre du nouveau traité, que le Parlement européen se prononce sur toute mission ou toute opération avant que le Conseil ne prenne la décision de son engagement.

Les arguments avancés en faveur d'une telle requête sont les suivants :

  a) Si l'on a affaire à une opération « normale » basée sur un processus de génération de forces, le Parlement a généralement le temps d'adopter une résolution avant que le Conseil ne lance l'opération ou, au pire, avant que les troupes ne commencent leur déploiement : ce fut le cas pour les opérations en Bosnie, en République démocratique du Congo et au Tchad ;

  b) s'il s'agit d'envoyer un Battle Group dans une zone de conflit, le Conseil dispose de 5 jours pour prendre sa décision et les troupes doivent être déployées dans les 10 jours qui suivent). La procédure indiquée ci-dessus ne fonctionne plus. Une solution consiste à suggérer que la sous-commission et la commission des affaires étrangères débattent de l'opération à huis clos avec le Conseil puis que ces deux organes préparent un rapport conjoint destiné à la Conférence des Présidents (qui comprend le Président du Parlement européen et les chefs des groupes politiques). La Conférence des présidents devrait pouvoir, à la suite d'une modification du Règlement du Parlement européen, approuver ou non le lancement de l'opération. Tout ceci devrait se dérouler dans le délai de 5 jours mentionnés ci-dessus, ce qui suppose une coopération exemplaire entre le Parlement et le Conseil ancrée dans un accord interinstitutionnel ainsi que des moyens de communications sécurisées entre les deux Institutions. La procédure indiquée ici est encore en discussion au sein de la sous-commission et est donc susceptible de modifications.

En adoptant une résolution avant le lancement d'une opération (notamment militaire), le Parlement européen entend lui donner une légitimité démocratique. En fait, on constate que la PESD n'est pas suffisamment contrôlée. Les parlements nationaux ne sont pas toujours impliqués dans l'envoi de troupes à l'étranger et le Parlement européen ne peut que formuler un avis non contraignant. Bien entendu, si le Parlement européen devait être conduit à s'opposer au déclenchement d'une mission, cela poserait un problème politique réel comparable à celui qui manquerait pas de faire jour simultanément au sein des parlements nationaux.
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(pour la troisième et dernière partie de cet article, cf. L'Union doit faire face aux nouveaux défis de sa gouvernance (2-B) )

Article 36 TUE : « Le HRAEPS consulte régulièrement le Parlement européen sur les principaux aspects et les choix fondamentaux de la PESC et de la PSDC et l’informe de l’évolution des ces politiques. Il veille à ce que les vues du Parlement européen soient dûment prises en considération. … Le Parlement européen peut adresser des questions ou formuler des recommandations à l’intention du Conseil et HRAEPS. … »

Article 39 TUE : « Conformément à l'article 16 TFUE et par dérogation à son paragraphe 2, le Conseil adopte une décision fixant les règles relatives à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel par les ÉM dans l'exercice d'activités qui relèvent du champ d'application du présent chapitre, et à la libre circulation de ces données. Le respect de ces règles est soumis au contrôle d'autorités indépendantes. »