regards-citoyens

Pour les deux premières parties de cet article, cf. L'Union doit faire face aux nouveaux défis de sa gouvernance (1)  et L'Union doit faire face aux nouveaux défis de sa gouvernance (2-A)   

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Contrôles politique, juridictionnel, démocratique et parlementaire des activités de l'Union ayant des implications militaire et/ou en matière de sécurité et de défense, ainsi que de celles que l'Union pourrait être amenée à développer sur le registre de la sécurité nationale  (B)
S'agissant du contrôle parlementaire de la PESD sous l'angle budgétaire, la situation est loin d'être satisfaisante. L'article 41 TUE (ex-article 28 TUE) dispose que :

« 1. Les dépenses administratives entraînées pour les institutions par la mise en œuvre du présent chapitre [PESC et PSDC] sont à la charge du budget de l'Union,

   2. les dépenses opérationnelles entraînées par la mise en œuvre du présent chapitre sont [...] à la charge du budget de l'Union, à l'exception des dépenses afférentes à des opérations ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense et des cas où le Conseil en décide autrement à l'unanimité ».
Concernant les dépenses administratives, le Parlement européen n'éprouve aucune difficulté à en assurer le contrôle budgétaire. Sa sous-commission a néanmoins constaté, en visitant l'EU Planning Team au Kosovo dans ses toutes premières semaines d'activité, combien ce dernier avait éprouvé des difficultés importantes pour mobiliser des fonds communautaires lui permettant de mettre en place la mission. Les dispositions du nouvel article 41.3 (accès rapide aux crédits du budget de l'Union pour les missions à caractère civil, avec participation du Parlement européen, et fonds de lancement pour celles revêtant un caractère militaire) du traité de Lisbonne constituent de ce point de vue un progrès important.
Concernant les dépenses opérationnelles, la disposition correspondante - qui figure dans le traité depuis le traité de Maastricht - étant particulièrement pénalisante pour les opérations militaires de l'UE, le Conseil a jugé nécessaire de prendre la décision de mettre en place un mécanisme intergouvernemental permettant de financer certains des coûts communs des opérations militaires (ATHENA). Le Parlement européen, qui ne dispose d'aucun moyen d'exercer un contrôle budgétaire sur un tel instrument, rencontre les plus grandes difficultés pour recueillir des informations sur sa mise en œuvre. De leur côté, les Parlements nationaux sont très mal informés sur l'utilisation des crédits de la part du budget « défense » qui alimente le mécanisme ATHENA, comme ils sont également mal informés sur les opérations PESD, sauf quand des moyens nationaux de leur propre pays sont engagés dans une mission ou une opération.

Pour les opérations civiles, le problème est différent car celles-ci sont financées à partir du budget communautaire (c’est notamment le cas de la mission EULEX Kosovo). Par le biais du budget, le Parlement a le moyen de s'informer de l'opération et de la suivre pendant son déroulement.

A cet égard, il convient de signaler qu'une délégation commune de la commission des affaires étrangères, de la sous-commission « sécurité et défense » ainsi que de la commission des budgets rencontrent 5 fois par an la présidence du COPS afin de s'informer sur la façon dont les crédits PESC sont utilisés, ce qui permet également au Parlement européen de recueillir des informations sur les missions à caractère civil.

En fait, les pouvoirs budgétaires du Parlement européen ne se limitent pas à ceux dont ils disposent à l'égard des crédits PESC et du mécanisme ATHENA, dans la mesure où il existe, dans le budget général des Communautés européennes des lignes de crédits qui relèvent d'actions définies et mises en œuvre par la Commission dans le cadre du premier pilier. Or, quand bien même si la Commission ne peut pas légiférer dans le domaine de la PESC (notamment dans celui de la PESD), elle dispose des pouvoirs requis pour légiférer, y compris en prenant appui sur l'article 308 TUE, de manière à doter l'Union de moyens qui lui sont propres et qui sont mis à la disposition des missions et opérations décidées puis engagées au titre de ces politiques. en marge pour lui fournir, de façon indirecte, un appui. Dès lors, le Parlement, en sa qualité de membre de l'autorité budgétaire, exerce l'ensemble des pouvoirs budgétaires sur ces crédits (de la décision concernant l'adoption de leur montant au contrôle a posteriori de leur usage).

Rien n'interdit aux Etats membres, au sein du Conseil, d'étendre cette situation à l'ensemble des dépenses opérationnelles qui seront engagées au bénéfice de activités de l'Union ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense. Le traité de Lisbonne le permet. La décision revient aux Etats membres. Si d'une manière générale, ni les ministères de la défense, ni les ministères des affaires étrangères ne sont favorables à de telles innovations, il importe également de relever que nombre de parlementaires nationaux hésitent encore à voir attribuer au Parlement européen des responsabilités nouvelles de cette nature.
S'agissant des Parlements nationaux, l'article 12 TUE stipule qu' « ils contribuent activement au bon fonctionnement de l'Union :

  a) en étant informés par les institutions de l'Union et en recevant notification des projets d'actes législatifs conformément au protocole n°1 sur le rôle des Parlements nationaux dans l'Union européenne ;

  b) en veillant au respect du principe de subsidiarité conformément aux procédures prévues par le protocole n°2 sur l'application des principes de subsidiarité de proportionnalité ;

  c) en participant, dans le cadre de l'espace de liberté, de sécurité et de justice, aux mécanismes d'évaluation de la mise en œuvre des politiques de l'Union dans cet espace, conformément à l'article 70 du traité sur le fonctionnement de l'union européenne et en étant associés au contrôle politique d'Europol et à l'évaluation des activits d'Eurojust, conformément aux articles 88 et 85 dudit traité ;

  d) en prenant part aux procédures de révision des traités, conformément à l'article 48 du présent traité ;

  e) en étant informés des demandes d'adhésion à l'Union, conformément à l'article 49 du présent traité ;

  f) en participant à la coopération interparlementaire entre Parlements nationaux et avec le Parlement européen, conformément au protocole sur le rôle des Parlements nationaux dans l'Union européenne. »

S'agissant des pouvoirs accordés au Parlements nationaux vis-à-vis de l'engagement des missions et des opérations ayant des implications militaires ou en matière de défense, les dispositions constitutionnelles des Etats membres divergent de manière importante ; ce qui rend particulièrement difficile la mise en place de mécanismes institutionnels communs destinés à permettre à l'ensemble des Parlements nationaux d'assurer sinon un véritable contrôle politique, tout au moins un véritable contrôle parlementaire des décisions et des engagements opérationnels de l'Union dans le cadre de la PSDC.

Afin que les Parlements nationaux puissent effectivement exercer des compétences appropriées au contrôle parlementaire des activités de l'Union ayant des implications militaires, ou dans les domaines de la sécurité et de la défense, les dispositions constitutionnelles nationales doivent prévoir :

• la possibilité de prendre toute leur place dans l'organisation de l'Etat dans le domaine de la Sécurité nationale,

• la possibilité de statuer vis-à-vis des mécanismes de l'état de siège et de l'état d'urgence ;

• la possibilité de voter des résolutions sur tout sujet européen ;

• le contrôle des opérations extérieures et des interventions militaires sur le territoire national ainsi que sur le territoire d'un Etat membre de l'Union conformément aux traités en vigueur ;

• l'information des parlementaires sur les négociations diplomatiques et les accords de défense.
En outre, si la proposition de M. Lamassoure évoquée supra était effectivement retenue, une telle innovation participerait à rendre plus aisées l'information des parlementaires nationaux par leur chef de gouvernement, et, partant, la tenue de débat pour toute question qui l'exigerait, conformément aux dispositions constitutionnelles en vigueur au sein des Etats membres.
Enfin, s'agissant de la Conférence associant les commissions spécialisées du Parlement européen et des Parlements nationaux, force est de constater que sa création, en vertu des articles 9 et 10 du protocole n°1 sur le rôle des Parlement nationaux dans l'Union européenne, semble particulièrement propice à un élargissement des pouvoirs de proposition et de contrôle parlementaire du Parlement européen comme des Parlements nationaux dans ces domaines, et ce, quand bien même les contributions de la conférence ne lient pas les parlements nationaux et ne préjugent pas de leur position.

Actuellement, les présidents des commissions de la défense des Parlements nationaux de l'Union, des pays candidats et du Parlement européen se rencontrent une fois tous les 6 mois dans le pays de la Présidence de l'Union. De son côté, la commission des affaires étrangères du Parlement européen invite dans une même réunion les présidents des commissions des affaires étrangères et les présidents des commissions de la défense des parlements nationaux et des pays candidats.
Ce format n'est pas satisfaisant car il ne répond pas aux préoccupations des commissions de la défense. Ceci plaide en faveur de la création d'une commission de la défense au sein du Parlement européen qui pourrait inviter ses homologues des Parlements nationaux à débattre de la mise en œuvre de la PSDC, en particulier des opérations, des capacités (financées par les budgets nationaux) et des questions budgétaires, de façon que les dépenses de défense au niveau national s'orientent vers la satisfaction des besoins de la PSDC, tels qu'ils sont exprimés dans les catalogues de capacités, de forces et de progrès.
Par ailleurs, si le dialogue instauré entre le Parlement européen et l'Assemblée parlementaire de l'OTAN peut se poursuivre, puisqu'on y débat de questions intéressant à la fois l'UE et l'OTAN (comme la mise en œuvre de Berlin Plus, la défense anti-missile et la relation transatlantique), il faut par contre que les Etats membres de l'UE qui sont également membres de l'UEO aient le courage de dissoudre cette organisation qui a perdu toute justification depuis la ministérielle de Marseille (novembre 2000) et la reprise de sa clause d'assistance mutuelle par le traité de Lisbonne (avec les nuances évoquées supra). Cela aboutira bien évidemment à la disparition de son Assemblée parlementaire qui, pour survivre, a ouvert ses portes à de très nombreux Etats tiers (à l'exception de l'Asie centrale) et, pour ce faire, a inventé des statuts particuliers qui obèrent désormais sa capacité à parler au nom et pour le seul compte de l'Union européenne occidentale.

Aussi l'introduction de cette disposition nouvelle du traité de Lisbonne relatif à ladite conférence est fondamentale pour doter l'Union des éléments de démocratie qui lui font cruellement défaut en l'état des traités au point de susciter chez les citoyens de toute l'Union, y compris chez les plus jeunes et les mieux éduqués et formés comme le révèlent toutes les analyses du Non irlandais, une méfiance de plus grande par rapport à ses décisions. A condition d'œuvrer à la création des conditions et des modalités les plus favorables à l'implication systématique non seulement des Parlements nationaux dans les différents processus d'élaboration des propositions et de contrôle politique des décisions prises dans des domaines comme ceux qui ont l'objet de ce rapport, lesquels, par nature, relèvent encore principalement de la souveraineté, de la compétence et de la responsabilité nationales, fussent-elles peu ou prou partagées avec l'Union.

Une telle recommandation ne saurait avoir de portée effective sans la création au sein des Parlements nationaux et du Parlement européen, de commissions miroir à même de travailler et de statuer en toute responsabilité et avec une compétence appropriée sur des sujets d'intérêt commun.

Dès lors, rien ne s'opposera à ce que les Etats parties à l'UEO décident la disparition de l'Assemblée parlementaire de l'UEO dont la valeur ajoutée par rapport aux Parlements nationaux, au Parlement européen, comme, sur un autre registre, par rapport à l'Assemblée parlementaire de l'Otan, sera devenue accessoire.
Tout promoteur du projet d'Union politique et citoyenne attend que les travaux engagés dans certains Parlements nationaux ainsi qu'au sein de la commission des affaires constitutionnelles du Parlement européen apportent des réponses fortes aux interrogations précédentes et réservent une suite positive aux quelques recommandations présentées supra.

Article 36 TUE : « Le HRAEPS consulte régulièrement le Parlement européen sur les principaux aspects et les choix fondamentaux de la PESC et de la PSDC et l’informe de l’évolution des ces politiques. Il veille à ce que les vues du Parlement européen soient dûment prises en considération. … Le Parlement européen peut adresser des questions ou formuler des recommandations à l’intention du Conseil et HRAEPS. … »
Article 10 :

« Une conférence des organes parlementaires spécialisés dans les affaires de l'Union peut soumettre toute contribution qu'elle juge appropriée à l'attention du Parlement européen, du Conseil et de la Commission.

Cette conférence promeut, en outre, l'échange d'informations et de meilleures pratiques entre les parlements nationaux et le Parlement européen, y compris entre leurs commissions spécialisées. Elle peut également organiser des conférences inter-parlementaires sur des thèmes particuliers, notamment pour débattre des questions de PESC, y compris la politique de sécurité et de défense commune. 
Les contributions de la conférence ne lient pas les parlements nationaux et ne préjugent pas de leur position. »