regards-citoyens

Le traité de Lisbonne institue la Politique de sécurité et de défense commune – PSDC –, laquelle a vocation à se substituer à la Politique européenne de sécurité et de défense – PESD – qui n’a fait l’objet d’aucune disposition dans les traités antérieurs.
Dans le cadre des dispositions qu’il réserve spécifiquement à la PSDC, le traité consacre un élargissement des missions de Petersberg qui couvrent désormais non seulement les missions humanitaires et d’évacuation, les missions de maintien de la paix et les missions de forces de combat pour la gestion des crises, y compris les missions de rétablissement de la paix, mais aussi des actions conjointes en matière de désarmement, les missions de conseil et d’assistance en matière militaire, les missions de prévention des conflits et les opérations de stabilisation à la fin des conflits. C’est-à-dire tout l’éventail des interventions extérieures « ayant des implications militaires ou en matière de défense », à l’exception des interventions constitutives d’un « acte d’agression » à l’égard d’un tiers.
Toujours dans le cadre spécifique de la PSDC, le traité introduit une clause d’assistance mutuelle qui crée un devoir d’aide et d’assistance « par tous les moyens » si un Etat membre est l’objet d’une « agression armée » sur son territoire ; innovation des plus fondamentale qui semble consacrer l’ouverture des missions conduites dans le cadre de la PSDC au territoire de l’Union. Force est de relever que cette clause n’a cependant pas une portée comparable à celle de l’article 5 du traité de Bruxelles modifié, la référence à la défense collective dans le cadre de l’OTAN qui figure dans l’alinéa qui suit ne lui donnant la valeur que d’un simple principe.
S’agissant de la mise en œuvre de la PSDC, le traité multiplie les possibilités d’avancer selon des formats différenciés : la coopération structurée permanente, la coopération renforcée, les mécanismes de différenciation développés dans le cadre de l’Agence européenne de défense (AED), ainsi que la disposition qui stipule que le Conseil peut confier la réalisation d’une mission en matière de sécurité et de défense commune à un groupe d’Etats membres qui le souhaitent et qui disposent des capacités nécessaires pour une telle mission (équivalent du concept de « nation-cadre »).
En établissant que « L'UE peut y avoir recours dans des missions en dehors de l'UE afin d'assurer le maintien de la paix, la prévention des conflits et le renforcement de la sécurité internationale conformément aux principes de la charte des Nations unies. […] », le traité semble ouvrir la possibilité une possible d’étendre au territoire de l’Union le champ d’intervention des missions définies à l’article 43 TUE[1], introduisant ainsi la possibilité pour celle-ci de recourir au cadre spécifique et aux moyens militaires dédiés à la PSDC sur son propre territoire.
La pertinence d’une telle interprétation extensive est renforcée à la fois par le fait que la compétence de l’Union en matière de PESC couvre l’ensemble des questions ayant trait à la Sécurité de l’Union, par le fait que la clause de solidarité fait état d’un possible recours aux moyens militaires, par le fait que le traité introduit une clause d’assistance mutuelle qui crée un devoir d’aide et d’assistance « par tous les moyens » si un Etat membre est l’objet d’une « agression armée » sur son territoire[2], par le fait de l’extension de la fonction stratégique « projection » à la fonction stratégique « intervention » désormais commune, en France, à la sécurité nationale et à la défense, et enfin par les effets probables de la révision programmée du Concept stratégique de l’Otan dans un contexte où l’UE et l’Otan resserrent intensément leurs liens[3].
Par ailleurs, pour la première fois, le traité évoque une politique européenne de capacités et d’armement – PECA - à la définition de laquelle l’AED est invitée à participer, sans pour autant en définir les grands objectifs, à l’instar de la politique de sécurité de l’Union dont les objectifs ne sont pas explicités de façon claire.
Si cet ensemble de dispositions présente un atout politique majeur à la veille du grand rendez-vous de l’Alliance atlantique de 2009 : celui de montrer que les Européens s’emploient à rationaliser leur système de défense et seront capables d’offrir à l’OTAN les capacités qui lui sont nécessaires et que les Etats ne parvenaient jusqu’ici à lui fournir à partir de leur cadre national et des coopérations multilatérales ou ad hoc dans lesquels ils se sont engagés, pour autant, mal utilisé, ce système peut produire une « Europe de la défense » à la carte qui pourrait perdre en cohérence et en efficacité.
Au moment où, en France, notamment, on tente d’articuler plus étroitement selon une même perspective et autour des mêmes fonctions stratégiques Sécurité nationale et Défense, l’accent particulier mis dans l’assise juridique de la PSDC inscrite au traité sur le registre de la Défense stricto sensu, et notamment  sur ses aspects militaires, doit-il être interprêté comme la manifestation d’une certain renoncement à une telle articulation ou au contraire comme la manifestation d’une volonté commune des Etats membres de consolider le pilier militaire de la politique de Sécurité de l’Union sans pour autant sacrifier les perspectives de développement de cette dernière en articulation avec d’autres politiques et d’autres instruments non spécifiquement militaires indispensables à l’Union pour qu’elle puisse s’affirmer et s’exprimer en acteur non seulement global, cohérent, pertinent, légitime, responsable, crédible, prévisible, efficient et efficace en matière de Sécurité mais également souverain et autonome dans ses analyses, ses décisions et ses initiatives ?
L’absence par ailleurs dans le traité de dispositions comparables ayant trait à la dimension civilo-militaire de la politique de sécurité ne fait-il pas courir le risque pour l’Union d’enfermer ses propres instruments et processus dans une logique politique et fonctionnelle peu compatible avec le développement d’une approche européenne à la fois systémique et globale de la Sécurité ?
Si tel tait le cas, la posture permanente de sécurité de l’Union pourrait s’en trouver affectée dans la mesure où rien ne lui garantirait alors la disponibilité effective des capacités sur lesquelles repose sa crédibilité.
L’ouverture de l’instrument de la coopération renforcée au registre de la PSDC offre-t-elle une voie pertinente pour élaborer avec la flexibilité nécessaire les instruments requis de manière à optimaliser les chances de succès des opérations de l’Union qui figurent dans le spectre des missions décrites aux articles 42TUE  et 43 TUE et qui nécessitent la mise en œuvre d’une dynamique globale ? A défaut, la clause de flexibilité établie à l’article 352 TFUE permettra-t-elle de pallier une telle lacune ?
Dans un article publié en juin 2008, le Général Henri Bentégeat, Président du Comité militaire de l’Union européenne, dresse la liste des progrès réalisés ainsi que des actions à entreprendre pour les capacités militaires européennes en action[4]. A cette occasion, il soulève un certain nombre de questions majeures qui s’ajoutent à celles, d’une autre nature, soulevées par le traité.
Au terme de cet article, il affirme : « […], alors même que les vingt-sept Etats membres sont engagés dans une démarche durable de réduction de leur dépense publique, le financement des opérations, sans lequel rien n’est possible, demande une approche nouvelle. Il est paradoxal, en effet, que les Etats membres les plus impliqués dans une opération en termes de ressources humaines ou d’équipements militaires, soient pénalisés voire freinés dans leur volonté d’engagement par le poids financier que cela représente pour leur budget national. Si la solidarité politique existe, elle devrait être plus largement soutenue par une solidarité financière effective. Certes, les engagements militaires de chacun ne se limitent pas au cadre de la PESD mais, là plus qu’ailleurs, cette réflexion se justifie en raison de l’objectif politique global, clairement établi dans le préambule du Traité de l’Union et des ambitions affichées dans la Stratégie européenne de sécurité. 
Partie intégrante de la [PESC], la [PESD] ou demain, la [PSDC], ne survivra que si les Etats membres qui la mettent en œuvre  décident véritablement de lui donner les moyens qu’elle réclame. Dans le traitement des crises, cela implique de penser Europe avant de penser Nation, dès lors que les politiques étrangères nationales et européenne se rejoignent.
C’est à ce prix que l’on pourra affirmer sans restriction que la [PSDC] illustre parfaitement la vision de Robert Schuman, lequel voyait la construction de l’Europe se faire par des réalisations concrètes, créant d’abord une solidarité de fait. »
Non seulement le traité laisse ouverte la possibilité offerte aujourd’hui dans le traité sur l’Union européenne (article 28 TUE) aux Etats membres et aux institutions compétentes de l’Union de recourir au budget de l’UE, au nom d’une solidarité à la fois politique et financière, pour entreprendre les initiatives communes qui s’imposent y compris pour les opérations et les activités ayant des implications militaires ou en matière de défense, mais il en élargit l’assise en instituant un Fond de lancement.
Les Etats membres comme les institutions de l’Union manifesteront-ils la volonté de tirer le meilleur parti des dispositions juridiques ayant trait aux questions budgétaires et financières pour traduire dans le  prochain cadre budgétaire de l’Union les avancées politiques enregistrées dans le traité en matière de Sécurité, y compris en matière de défense ? Ou resteront-ils campés sur des postures conservatrices peu propices à consolider la crédibilité de leur volonté d’agir en faveur d’une Union sans cesse plus étroite dans des domaines tels que ceux évoqués ici ?
Alors que l’agenda international laisse entrevoir l’apparition de crises majeures, que l’attente de protection de la part des citoyens de l’Union est forte et que les incertitudes stratégiques et sécuritaires exigent que des décisions pertinentes soient prises avec l’anticipation requise, l’Union devra-t-elle attendre le prochain cadre budgétaire et les négociations « d’épicier » qui les accompagnent pour assumer toutes ses responsabilités ?  Ou au contraire, les Etats membres qui ont, seuls, les clés nécessaires pour ouvrir la voie d’une solidarité de fait saisiront-ils l’occasion offerte par la révision à mi-parcours des perspectives financières en vigueur pour amorcer une rupture en pareille matière ?
L’expérience du mécanisme de développement des capacités a montré que ce ne sont ni les ministres des affaires étrangères, ni les ministres de la défense qui sont en mesure de garantir, seuls, le respect des engagements de leur Etat vis-à-vis de telles questions. D’autres acteurs nationaux clé interviennent à la fois en amont et en aval de ces décisions tels que les ministères en charge des finances et du budget ou les parlements nationaux (lesquels votent les lois de finances et les lois de programmation, quand elles existent). Par ailleurs, les institutions européennes en charge de la supervision multilatérale du respect du pacte de stabilité et de croissance, comme celles en charge de la coordination des politiques économiques (objectif établi par le traité), ainsi que celles qui constituent l’autorité budgétaire de l’Union ne sauraient êtres tenues à l’écart de tels processus[5].
Le Conseil de l’Union européenne doit être mis devant ses responsabilités.
Des projets de décisions doivent lui être présentés pour qu’il statue de façon transparente en procédant au vote si cela s’avèrait nécessaire.
Le Conseil européen doit lui donner mandat de définir la base juridique requise pour l’adaptation du cadre juridique du mécanisme ATHENA afin que ce mécanisme puisse bénéficier du concours de crédits du budget de l’Union lorsque le Conseil le décidera à l’unanimité.
Il doit également lui donner mandat de définir, conjointement avec la Commission européenne :
   - la base juridique requise pour l’inscription dans le cadre budgétaire de l’Union de rubriques, chapitres ou lignes appropriées à la mise en œuvre effective, sur le plan budgétaire, des compétences et responsabilités nouvelles incombant à l’Union dans les domaines ayant des implications directes ou indirectes sur les registres stratégique, militaire et de la sécurité ; 
   - ainsi que la base juridique requise pour l’inscription dans l’accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire et dans le (ou les) nouveau(x) règlement(s) financier(s) de dispositions compatibles avec la base juridique évoquée ci-dessus.
Après ces tentatives, et après seulement, les citoyens de l’Union qui, selon tous les eurobaromètres approuvent dans leur grande majorité le principe de progrès importants et rapides à réaliser dans le domaine de la défense européenne en direction d’une défense commune, pourront apprécier la sincérité des intentions de leurs dirigeants lorsque ceux-ci affirment vouloir faire progresser « l’Europe de la défense », autant que leur capacité à y parvenir de manière concrète.

[1] Les missions définies à cet article sont :

-    les actions conjointes en matière de désarmement,

-    les missions humanitaires et d’évacuation,

-    les missions de conseil et d’assistance en matière militaire,

-    les missions de prévention des conflits et de maintien de la paix,

-    les missions de forces de combat pour la gestion des crises, y compris les missions de rétablissement de la paix et les opérations de stabilisation à la fin des conflits.

Toutes ces missions pouvant contribuer à la lutte contre le terrorisme, y compris par le soutien apporté à des pays tiers pour combattre le terrorisme sur leur territoire.

[2] quand bien même force est de relever que cette dernière clause n’a cependant pas une portée comparable à celle de l’article 5 du traité de Bruxelles modifié, la référence à la défense collective dans le cadre de l’OTAN ne lui donnant la valeur que d’un simple principe

[3] Cf. notamment le point 14 de la déclaration  du Sommet de Bucarest publiée par les chefs d’Etat et de gouvernement participant à la réunion du Conseil de l’Atlantique Nord tenue à Bucarest le 3 avril 2008, lequel stipule : « Les relations OTAN-UE couvrent un large éventail de questions d’intérêt commun liées à la sécurité, à la défense et à la gestion des crises, dont la lutte contre le terrorisme, le développement de capacités militaires cohérentes se renforçant mutuellement et les plans civils d’urgence. …Nous sommes dès lors résolus à apporter des améliorations au partenariat stratégique OTAN – UE, comme convenu par nos deux organisations, à parvenir à une coopération plus étroite et à une efficacité plus grande, et à éviter les doubles emplois inutiles, dans un esprit de transparence et dans le respect de l’autonomie des deux organisations. Plus forte, l’Union européenne contribuera davantage à notre sécurité commune. »

[4]  « PESD : Les progrès à réaliser pour passer de la théorie à la pratique », article paru dans la revue Vu D’Europe, version française d’Europe’s World publiée avec le concours de la Fondation Robert Schuman, pp. 74-77

[5] NB : Dans un rapport du ministère français de la Défense (rapport n° 05 - 2032  CGARM/EG en date du 15 avril 2005 intitulé « Sécurité globale et Agence européenne de défense »), une recommandation appelait à recourir à une adaptation de la méthode Lamfalussy aux processus de décision de l’Agence européenne de défense relatifs à des questions ayant des implications militaires ou en matière de défense sans pour autant ne relever que de la seule compétence des ministres de la défense.