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L'Agence européenne de défense

Dès la mise en œuvre du traité de Lisbonne, et dès qu'un acte du Conseil sera pris à cet effet, l'Agence européenne de défense sera régie par des dispositions spécifiques du droit primaire établi par le traité, et plus seulement par celles de l'action commune qui l'a instituée.

Selon l'article 45 TUE, « l'Agence européenne de défense visée à l'article 42.3 TUE, et placée sous l'autorité du Conseil, est ouverte à tous les États membres qui souhaitent y participer. Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, adopte une décision définissant le statut, le siège et les modalités de fonctionnement de l'Agence. Cette décision tient compte du degré de participation effective aux activités de l'Agence. Des groupes spécifiques sont constitués au sein de l'Agence, rassemblant des États membres qui mènent des projets conjoints. L'Agence accomplit ses missions en liaison avec la Commission en tant que de besoin.

Elle a pour mission :

  a) de contribuer à identifier les objectifs de capacités militaires des États membres et à évaluer le respect des engagements de capacités souscrits par les États membres ;

  b) de promouvoir une harmonisation des besoins opérationnels et l'adoption de méthodes d'acquisition performantes et compatibles ;

  c) de proposer des projets multilatéraux pour remplir les objectifs en termes de capacités militaires et d'assurer la coordination des programmes exécutés par les États membres et la gestion de programmes de coopération spécifiques ;

  d) de soutenir la recherche en matière de technologie de défense, de coordonner et de planifier des activités de recherche conjointes et des études de solutions techniques répondant aux besoins opérationnels futurs ;

  e) de contribuer à identifier et, le cas échéant, de mettre en oeuvre, toute mesure utile pour renforcer la base industrielle et technologique du secteur de la défense et pour améliorer l'efficacité des dépenses militaires. »

Ces éléments du nouveau traité font apparaître certaines divergences par rapport à l'action commune PESC qui régit aujourd'hui les activités de l'AED, notamment par la double orientation « défense » et « militaire » de sa nouvelle mission, alors même que la PSDC (cf. Politique de sécurité et de défense commune (PSDC) : dispositions générales inscrites dans le traité de Lisbonne ) comporte également une triple dimension « sécurité », « civilo-militaire » et « civile » .

Ils soulèvent également les questions suivantes :

Comment faut-il interpréter l'absence de référence explicite à une éventuelle subordination des activités de l'AED aux objectifs de la CSP (cf. Politique de sécurité et de défense commune (PSDC) : La coopération structurée permanente (CSP) ) ? Sa mission est-elle nécessairement limitée aux objectifs de la PSDC, ou peut-elle être élargie aux objectifs de la PESC et/ou à ceux de la Politique européenne des capacités et d'armement (PECA) - voir ci-après - ?

Comment faut-il interpréter l'absence de référence explicite à une éventuelle subordination des activités de l'AED aux objectifs de la PECA, ces derniers n'étant d'ailleurs pas définis dans le traité ?

L'AED peut-elle mettre en œuvre des programmes de RDT ou des programmes spatiaux ayant de fortes implications militaires ou en matière de Défense, qui seraient définis conformément aux dispositions du Titre XIX de la Troisième Partie du traité sur le fonctionnement de l'Union ? L'article 187 TFUE constitue-t-il alors la base juridique pertinente pour que la responsabilité de l'exécution des programmes ainsi établis lui soient confiés, le cas échéant ?

La politique européenne des capacités et de l'armement (PECA)

Au paragraphe 3 de l'article 42 TUE, le traité évoque la participation de l'Agence européenne de défense à la définition d'une « politique européenne des capacités et de l'armement ».

Force est de constater qu'une telle politique a fait défaut à l'Union pour donner les impulsions politiques et budgétaires nécessaires à la réalisation des objectifs capacitaires attachés aux headline goal militaires et civils, dans le respect des engagements capacitaires nationaux.

Pour autant, cette nouvelle politique ne fait l'objet d'aucune précision dans le traité quant à son but, à ses objectifs - notamment au spectre (en terme de nature et de volume) des objectifs capacitaires visés, d'une part, et aux composantes de la « fonction armement » qu'elle est censée couvrir (préparation des décisions d'investissement, recherche et développement technologique, expertises et essais, soutien à la base technologique et industrielle, logistique et maintien en condition opérationnelle, commerce international des armements et équipements de sécurité et de défense / exportations), d'autre part -, aux institutions et instances (comités et organes) de l'Union concernées par sa définition en lien avec les différents processus développés par l'Union en appui de la PESD, par sa mise en œuvre, par son évaluation et par son contrôle, à leur compétence respective, aux procédures ainsi qu'aux moyens qui y sont associés.

L'Union doit saisir l'occasion des impulsions et des décisions politiques requises par la mise en œuvre des dispositions du traité de Lisbonne relatives à l'établissement de la Coopération structurée permanente, pour déclencher une spirale vertueuse au sein du Conseil afin d'amorcer la définition politique, juridique et fonctionnelle de la PECA, sauf à vouloir en faire une « coquille vide » ; ensuite, lorsque viendra l'heure de la définition des activités spécifiques de la CSP en matière de capacités et d'armement, le Conseil devra s'employer à mobiliser ses propres instances (comités et organes, et notamment l'AED) pour établir une planification opérationnelle doublée d'une planification budgétaire qui détermineront les responsabilités et les niveaux d'engagements respectifs des Etats et de l'Union dans le partage des « tâches ».

Sous la pression du rapprochement OTAN-UE qui prendra indubitablement une densité accrue à la faveur du contexte nouveau qui résultera de la révision du Concept stratégique de l'Otan, de la « mise à jour » de la stratégie européenne de Sécurité, autant que de considérations nationales touchant à l'identification d'un continuum entre la sécurité nationale et la défense porteur d'ambiguïtés en même temps que d'opportunités propices aux rationalisations et adaptations attendues du secteur de la sécurité en Europe, il est possible que la PECA voit ses objectifs élargis à d'autres registres de la politique de Sécurité de l'Union que celui de la seule PSDC (et de la CSP qui y sera associée).

S'agissant des « objectifs capacitaires », la PECA est-elle censée ne couvrir que ceux attachés à la CSP, ceux attachés à la PSDC dans son ensemble, ou couvre-t-elle l'ensemble des besoins capacitaires attachés à la Politique de Sécurité de l'Union dans son ensemble ? A partir de quelle analyse des besoins, dans quel cadre, selon quelles procédures une telle analyse peut-elle être entreprise ?

S'agissant des composantes de la « fonction armement » censées être couvertes par cette nouvelle politique, s'agit-il de toutes ou de certaines d'entres elles seulement ?

Par rapport aux dispositions des traités antérieurs, des avancées importantes relatives au financement des dépenses entraînées par la PESC ont été introduites dans le traité de Lisbonne.

Cependant le traité confirme la réticence de certains Etats membres, notamment les Etats dits « neutres », à contribuer au financement, par le truchement du budget de l'Union, des dépenses afférentes à des actions menées au titre de la PESC et « ayant des implications militaires ou en matière de défense » (*).

Ce concept, ambiguë, est à l'origine de nombreux blocages qui interdisaient jusqu'ici à l'Union d'avancer dans le sens d'une Union sans cesse plus étroite dans le domaine de la PESC.

Les nouvelles dispositions du traité ne permettent-elles pas de contourner ces difficultés, que ce soit au profit de la PESC (hors PSDC), ou au profit de la PSDC et de la politique européenne des capacités et de l'armement, plus spécifiquement ? En particulier, l'inscription de la PECA dans le traité devra-t-il / pourra-t-il se traduire dans le prochain cadre budgétaire de l'Union ?

L'Union ne bénéficiant aujourd'hui que de très peu de capacités dont l'accès et l'usage, voire la propriété, lui sont définitivement assurés, pour pouvoir œuvrer au niveau de performance requis afin de préserver ses intérêts stratégiques, atteindre ses objectifs stratégiques et assurer sa propre sécurité, le traité de Lisbonne lui offre la possibilité de modifier cette situation au travers du développement d'une approche capacitaire commune en matière de sécurité nationale dans le cadre de cette nouvelle politique, en prenant notamment appui sur les initiatives communautaires développées au sein du 7ème programme-cadre de RDT, que ce soit celles qui ont spécifiquement trait à la sécurité ou celles, de nature différente, qui ont de fortes implications en matière de sécurité, ainsi que sur les programmes nationaux et multilatéraux de R&T dédiés à la préparation du futur dans les domaines de la sécurité nationale et de la défense.

La mission qui sera effectivement assignée par le Conseil à l'AED lors de l'adaptation de la décision qui l'institue au droit primaire établi par le nouveau traité, et la place qui lui sera réservée dans l'architecture de Sécurité que l'Union établit étape après étape, apporteront un éclairage sur l'importance que les Etats attachent à la production et à la mobilisation de capacités européennes tant civiles, civilo-militaires que militaires dont l'Union aurait à la fois la propriété, la responsabilité de la décision de l'emploi et de l'emploi lui-même, ainsi que la responsabilité du maintien en condition opérationnelle et du recyclage en fin de vie, et qui pourraient être mobilisées au profit de la sécurité nationale de ses Etats membres. Le processus complexe qui a permis la définition, le financement et le développement effectifs du système Galiléo constitue à cet égard un précédent particulièrement utile dont il convient de tirer tous les enseignements.


(*) En vertu de l’article 41 TUE, d’une part, les « dépenses administratives » entraînées pour les institutions par la mise en oeuvre du chapitre PESC sont à la charge du budget de l’Union, et, d’autre part, les « dépenses opérationnelles » entraînées par la mise en oeuvre du chapitre PESC sont également à la charge du budget de l’Union, à l'exception des dépenses afférentes à « des opérations ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense » et des cas où le Conseil en décide autrement à l'unanimité.

Selon le même article, quand une dépense n'est pas mise à la charge du budget de l’Union, elle est à la charge des États membres selon la clé du produit national brut, à moins que le Conseil, statuant à l'unanimité, n'en décide autrement. Pour ce qui est des dépenses afférentes à des opérations ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense, les États membres dont les représentants au Conseil ont fait une déclaration formelle au titre de l'article 31, paragraphe 1, deuxième alinéa, ne sont pas tenus de contribuer à leur financement.