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Ratification assurée, répercussions à étudier. L’analyse des répercussions de l’arrêt de la Cour constitutionnelle allemande à propos du traité de Lisbonne devra se poursuivre au-delà de l’entrée en vigueur de ce traité.

Les premières réactions ont visé essentiellement  à répondre à la question immédiate : l’entrée en vigueur et l’application de ce traité sont-elles entravées par ce traité ? Les réponses n’ont pas été uniformes : certaines ont mis l’accent sur la constatation de la Cour selon laquelle le traité de Lisbonne est compatible avec la loi fondamentale (« Grundgesetz ») allemande ; d’autres sur l’exigence que la ratification par l’Allemagne devait être précédée par la réaffirmation des pouvoirs du Parlement national sur l’évolution ultérieure des traités européens. Lequel de ces deux aspects représente-t-il l’élément essentiel de l’arrêt ? Chacun a répondu à sa guise ; mais les autorités allemandes ont assuré que la condition posée par la Cour constitutionnelle sera satisfaite en septembre prochain, ce qui autoriserait à considérer que la ratification en Allemagne interviendra avant le second référendum irlandais.

Cette constatation politiquement essentielle n’épuise pas le problème ; ce sont les répercussions futures de l’arrêt que les juristes s’efforcent de clarifier. Les analyses se multiplient (même si les services juridiques des institutions communautaires évitent pour le moment de s’exprimer publiquement) et les conclusions ne sont pas conformes. Sans prétendre commenter les remarques des juristes, il me semble comprendre que les règles nouvelles introduites par le traité de Lisbonne ne sont pas remises en question : du moment qu’elles sont explicitement approuvées par les ratifications nationales, les principes démocratiques sont respectés. Ce sont les modifications futures au fonctionnement institutionnel qui posent problème.

Tous les Etats membres sont impliqués. Le traité attribue aux institutions de l’UE la faculté de modifier certaines règles de fonctionnement de l’UE : par exemple, d’introduire la règle majoritaire dans des domaines où l’unanimité est encore prescrite (NDLR Regards-citoyens : ou de procéder à la modification de la 3ème partie du TFUE au moyen d'une procédure de révision simplifiée, conformément aux dispositions de l'article 48 TUE]. Pour la Cour allemande, les institutions de l’UE ne possèdent pas la légitimité démocratique suffisante pour introduire des dispositions qui deviennent ensuite obligatoires même pour les Etats qui s’y opposent. En simplifiant peut-être de manière abusive, on pourrait dire que la Cour constitutionnelle de Karlsruhe a estimé que certaines dispositions du traité de Lisbonne anticipent un système fédéral alors que l’UE n’est pas une Fédération.

L’UE n’étant pas une Fédération, les compétences des Parlements nationaux sur les évolutions futures doivent être respectées. L’arrêt vise la Parlement allemand, mais aussi il va sans dire qu’il vise aussi les autres Parlements nationaux. Si l’Allemagne subordonne l’approbation de certaines décisions futures de l’UE à l’approbation du Parlement national, d’autres Etats membres pourraient considérer que les conditions d’égalité ne sont pas respectées, même si la norme interne allemande était limitée aux innovations ayant une portée constitutionnelle.

Je ne suis évidemment pas en mesure d’évaluer les arguments juridiques ni d’anticiper à quels résultats aboutiront en définitive les analyses en cours.

La coopération PE / Parlements nationaux est déjà une réalité. Il est opportun de souligner que depuis une dizaine d’années, les relations entre les Parlements nationaux et le Parlement allemand sont amplement discutées et analysées, qu’une collaboration significative a été établie et qu’elle fonctionne. Au départ, une certaine méfiance réciproque était perceptible, le PE étant soucieux d’affirmer ses pouvoirs et son autonomie. Les malentendus ont été clarifiés et on peut parler aujourd’hui d’une véritable coopération. La «  déclaration sur l’avenir de l’Union » annexée au traité de Nice (en 2001) situait déjà ce problème au centre du renforcement de la légitimité démocratique de l’UE et la «  déclaration de Laeken » invitait à réfléchir au rôle des Parlements nationaux « dans les domaines de l‘action européenne pour lesquels le Parlement européen n’est pas compétent ». Le principe de « subsidiarité » a été l’un des piliers des travaux de la Convention qui avait décidé de confier aux Parlements nationaux le contrôle de ce principe, en leur donnant la faculté d’intervenir dans l’activité législative européenne, notamment par un mécanisme d’alerte précoce.

Sans attendre le nouveau traité, des formes efficaces de coopération ont été mises en œuvre ; le traité de Lisbonne les précise et les renforce. Dans une certaine mesure, ce traité représente une réponse opérationnelle partielle aux remarques et objections de la Cour constitutionnelle allemande. Les juristes citent à cet égard les articles 5 et 12 du traité de Lisbonne , les articles 69 et 352 du traité sur le fonctionnement de l’Union et les deux premiers protocoles annexés, ainsi que les procédures appliquées par le Parlement danois visant à contrôler le respect du principe de subsidiarité. Une base légale existe.

Nb : Cet article est paru dans l’éditorial du BQE n° 9940 daté du 28 juillet 2009.