regards-citoyens

Cet article a pour objet de mettre une nouvelle fois en lumière certains enjeux clé de la réforme en cours de l'Alliance atlantique que n'a pas permis de dégager le brouhaha, les postures et les gesticulations qui se sont développés à l'occasion de la réintégration de la France dans les structures militaires intégrés de l'Otan.

Il résulte d'une analyse transversale, conduite en toute indépendance d'esprit, des réflexions les plus diverses et les plus contrastées qui sont présentées sur ce blog.

Loin de prétendre épuiser cette question des enjeux qui sont attachés à la réforme en cours de l'Alliance, je suis néanmoins convaincu que le lecteur dispose ici d'une base d'analyse suffisamment étoffée pour se faire une opinion sur les atouts autant que sur les risques d'une telle réforme.

Je limiterai cette analyse aux trois premières des quatre grands ensembles d'enjeux qu'un article publié sur ce blog le 12 mars dernier avait déjà mis en perspective, à savoir :

  - ceux qui sont attachés à la révision du concept stratégique de l'Alliance,
  - ceux qui sont attachés à la densification de son architecture institutionnelle et à sa restructuration organique,
  - et, enfin, ceux qui sont attachés à la question de l'intégration éventuelle de la France aux deux groupes auxquels elle ne participe pas aujourd'hui, et notamment au groupe des plans nucléaires.

La révision du concept stratégique de 1999 :

La convergence des objectifs stratégiques et de sécurité attachés aux nouvelles stratégies de "sécurité nationale" américaine, britannique et française, ou à la nouvelle stratégie de "sécurité" allemande, dont la politique de défense ne constitue qu'un élément parmi d'autres, et qui élargissent la sécurité à de nouveaux registres dans une démarche qui vise à consacrer dans une réponse globale le constat d'interconnexion des différents facteurs d'insécurité qui mettent en péril la sécurité nationale, intervient alors même que l'Otan prête de plus en plus d'intérêt à une approche globale de la gestion des crises (« comprehensive approach ») sur les théâtres où elle est engagée ou envisage d'être engagée ; notamment depuis qu'elle est en proie à de profondes difficultés en Afghanistan, et que le niveau d'insécurité s'accroît sensiblement dans ses zones d'intérêts stratégiques (multiplication et durcissement, dans le Caucase notamment, des menaces pour la sécurité d'approvisionnement énergétique de ses membres, multiplication des Etats faillis et des risques et meances qui en résultent, réémergence de conflits gelés, prolifération multiforme des techonoligies sensibles et des armes de destruction massive, etc.).

Elle trouve dans le document révisé de la stratégie européenne de sécurité, et dans l'introduction de clauses opportunes dans le traité de Lisbonne des leviers appropriés pour une convergence rapide des autres partenaires européens de l'Alliance sur ce même cap qui rendrait alors possible la conclusion d'arrangements entre l'Otan et l'UE qui autorisent l'Alliance à recourir aux moyens civils de l'Union ("Berlin plus « inversé »"), en réciprocité aux arrangements dits de "Berlin plus" qui autorisent l'UE à recourir aux capacités de planification militaire de l'Otan pour mener une opération autonome, sous la contrainte du respect des trois critères qui, du point de vue des États-Unis, doivent conditionner la validité de la démarche européenne sur le registre de la sécurité - y inclus la PESD - (non duplication, non discrimination, non decoupling), et plus encore de ceux qui s'y sont substitués en 1999 après la révision du concept stratégique de l'Organisation (improvement, inclusiveness, indivisibility) ; contrainte qui participe à entamer les marges d'initiative et d'autonomie des Européens en faveur de l'émergence d'une sécurité européenne commune appréhendée dans sa forme la plus extensive, dans le respect le plus strict des aspirations souveraines des peuples européens à être protégés sans que soit porté atteinte ni à leur droit inaliénable de libre arbitre en toute circonstance, ni aux valeurs et aux principes qui constituent le socle de leur identité collective et de leur modèle de civilisation.

Cette situation nouvelle crée des conditions favorables à une refondation du concept stratégique de l'Alliance, articulé jusqu'ici sur un objectif de défense collective, sur la base d'un élargissement du mandat assigné à l'Alliance à l'ensemble des enjeux attachés cette fois à sa sécurité collective pour en faire un système de sécurité paré de toutes les vertus ; une sécurité collective articulée à la fois sur la reconnaissance d'un « continuum » entre sécurité nationale et défense et sur une solidarité mutuelle des Etats - et Union - parties qui s'exprime sur le plan opérationnel au moyen de formes appropriées de coopération et de coordination des services des Etats membres compétents en matière de sécurité nationale et de défense. A condition bien sûr que le Canada, l'Islande, la Norvège et la Turquie souscrivent à une telle évolution !

Or, la reconnaissance de l'existence d'un « continuum » entre sécurité nationale et défense appelle à s'interroger sur l'existence ou non d'une possibilité pour les protagonistes nationaux de la sécurité nationale de trouver dans un recours au cadre militaire le moyen d'agir (connaître et anticiper, prévenir, dissuader, protéger, intervenir) en s'exonérant le cas échéant des exigences démocratiques et juridiques attachées à la subordination des activités de sécurité au respect des codes de droit et de procédures judiciaires et/ou à leur contrôle parlementaire et juridictionnel, à l'instar des dispositions dérogatoires introduites dans le traité de Lisbonne relatives aux compétences de la Cour de Justice dans des matières ayant de très fortes implications en matière de sécurité nationale (cf. notamment l'article de Christian Girard intitulé « La tentation sécuritaire » paru dans la revue DEFENSE et SECURITE COLLECTIVE, n°131, pp. 51-53).

Dès lors, la clarification des environnements constitutionnel et juridique des stratégies et des architectures qui sont dédiées à la sécurité nationale est une pressante obligation autant pour l'Union européenne en tant que telle que pour ses États membres, l'une comme les autres devant veiller au respect le plus strict des principes démocratiques, de l'état de droit, ainsi que des droits et des libertés fondamentaux. Aussi doivent-ils s'attacher à éviter toute appropriation de principes de droit et de modes d'actions (doctrine d'emploi, règles d'engagement) inspirés par d'autres modèles de sociétés et d'autres objectifs de sécurité que ceux visés par le processus d'intégration politique européenne depuis son origine.

La densification de l'architecture institutionnelle et la restructuration organique de l'organisation

L'objectif de rationalisation des structures de cette organisation qui a été réaffirmé à plusieurs reprises, dès lors qu'il est envisagé dans le contexte de tensions extrêmement fortes sur les budgets de défense avec le double souci d'une non duplication et/ou d'une interopérabilité des moyens, tend à favoriser la recherche de formules de mutualisation entre l'OTAN et l'Union européenne, y compris en termes de doctrines d'emploi, de capacités d'analyse de situation, de capacités opérationnelles, voire même, de capacités industrielles ! Sur ce dernier point, le renforcement en cours du partenariat économique transatlantique est de nature à favoriser la création des conditions favorables à la levée des obstacles de toute nature (tarifaires, non tarifaires) à un accès des groupes industriels reconfigurés sur une base transatlantique à des capitaux non domestiques, à des technologies sensibles dont les transferts deviendraient possibles ainsi qu'à des marchés captifs élargis à l'ensemble des Pays parties à l'Alliance. Dans la limite toutefois de ce qu'autorisent les dynamiques de marché comme les contraintes structurelles et macroéconomiques, notamment dans les domaines monétaire et financier (Pacte de stabilité et de croissance, Taux de change, Balance commerciale, etc.)..

Sur le plan institutionnel, de nombreuses requêtes appellent à l'apparition de nouveaux organes (Conseil politique et de Sécurité de l'Alliance, sur le modèle du COPS européen, etc.) qui participe à modifier la nature de l'alliance pour en faire une sorte d'Union occidentale sur le modèle de l'Union européenne. La multiplication des organisations internationales et des institutions et organes qui les accompagnent, dans un contexte où le traité de Lisbonne dote l'Union européenne de la personnalité juridique, favorise le recours à une représentation extérieure « unifiée » de l'Union au sein des organisations internationales (comme c'est le cas au sein de l'OMC) qui rend illusoire, au nom du principe d'efficacité et en vertu, en particulier, des dispositions des articles 24, 28, 32, 34 , 37 et 38 du nouveau traité sur l'Union européenne, le respect dans les faits des dispositions de la Déclaration n° 30 annexée au traité qui stipule que « La Conférence souligne que les dispositions du traité sur l'Union européenne portant sur la PESC, y compris la création de la fonction de HRAEPS et la mise en place d'un service pour l'action extérieure, ne portent pas atteinte aux responsabilités des ÉM, telles qu'elles existent actuellement, pour l'élaboration et la conduite de leur politique étrangère ni à leur représentation nationale dans les pays tiers et au sein des organisations internationales. [...] ».

Une telle évolution comporte le risque d'une certaine émancipation politique de cette organisation internationale, sous un contrôle politique particulièrement complaisant de ses grands Etats, dès lors que lui aurait été confié un mandat de véritable « gendarme polyvalent du monde » au moment où Alain Le Roy, le SGA de l'Onu en charge des opérations de maintien de la paix, affirme que son organisation n'est désormais plus en mesure de mener toutes les opérations nécessitées par la multiplication des crises, fragilisant du même coup l'affirmation, prudente mais révélatrice des enjeux, contenue dans ladite déclaration n°30 selon laquelle « [la Conférence] souligne que l'UE et ses ÉM demeureront liés par les dispositions de la Charte des Nations unies et, en particulier, par la responsabilité principale incombant au Conseil de sécurité et à ses ÉM s'agissant du maintien de la paix et de la sécurité internationales ».

Au nom de la solidarité transatlantique et des engagements contraignants qui en résultent, intervenir militairement là où l'Alliance le jugerait nécessaire, sur l'injonction des plus puissants en son sein, deviendrait dès lors plus aisé, aucun contre-pouvoir politique et démocratique (notamment parlementaire) ne pouvant s'y opposer le cas échéant ; l'Union européenne, des plus docile, lui fournissant alors les ressources nécessaires sur les registres où elle dispose d'une capacité d'intervention autonome.

Le meilleur exemple pour illustrer ce schéma est offert par la guerre en Afghanistan dont rien ne garantit qu'elle ne s'étendra pas très vite au Pakistan, et pourquoi pas, à l'Iran, à la faveur d'une fuite en avant incontrôlée des forces occidentales en présence, pour faire finalement courir le risque d'un embrasement généralisé à l'Asie centrale, d'abord, puis à toute l'Asie, la Chine, l'Inde, la Russie pouvant considérer que cet entrisme « occidental » dans cette région du monde distante de plusieurs milliers de km de l'Atlantique justifie une évacuation hors zone des plus musclée des forces occidentales en présence ! Tout simplement parce que la réponse à la démesure relève rarement de la mesure !

La question de l'intégration éventuelle de la France au groupe des plans nucléaires (GPN) :

Je me limiterai ici à l'examen de l'éventualité d'une telle intégration en ne cherchant pas à statuer sur sa pertinence.

L'évolution du paysage international en matière d'accès à et/ou de maîtrise de la capacité nucléaire militaire et la multiplication des phénomènes de prolifération soulèvent la question complexe de l'évolution des politiques de dissuasion en même temps que celle de l'évolution de l'arsenal juridique international qui est dédié au contrôle et à la maîtrise des armements.

La réforme de l'Alliance ne saurait évacuer une telle question dont l'un des corrollaires porte sur l'avenir du GPN, et dans l'hypothèse où il serait maintenu, sur la possible intégration en son sein de la France.

La collision qui est intervenue en février 2009 entre deux sous-marins des forces océaniques stratégiques françaises et britanniques armés chacun de 16 missiles nucléaires balistisques à têtes multiples - le sous-marin lanceur d'engins français de nouvelle génération Le Triomphant et le HMS Vanguard - a révélé la très grande vulnérabilité de cette composante principale des systèmes de force de dissuasion nucléaire des seuls Etats européens dotés de la capacité de dissuasion nucléaire, la nécessaire permanence à la mer d'un sous-marin, voire parfois de 2, sur les 4 dont sont censés disposer chaque Etat se trouvant de facto mise en défaut au moment où la France n'en dispose que de 3 qui soient véritablement opérationnels.

Dès lors, le dossier gelé relatif au recours à une fonction de dissuasion concertée en Europe retrouve un certain intérêt au moment où les USA, notamment, pourraient trouver prétexte dans cette vulnérabilité objectivée par une telle collision, aussi improbable ait-elle été du point de vue de la recherche opérationnelle, pour inviter la France à rejoindre le GPN, ce qui n'a jamais été officiellement envisagé, jusqu'ici en tout cas !

Se poserait alors très probablement des questions de même nature que celles qui se posèrent à la France, et au Général de Gaulle, lorsqu'il décida de retirer la France des structures militaires intégrées de l'Alliance ! D'autant plus d'ailleurs que le contentieux qui oppose aujourd'hui sur le registre nucléaire - certes civil ! - non seulement Areva à Siemens, mais bien la France à l'Allemagne, crée une situation analogue, à front renversé, de celle qui justifia le choix du Général, l'Allemagne se rapprochant de la Russie au moment même où la France se rapproche des Britanniques et des Américains.

Qui est en mesure de garantir que la réforme de l'Alliance atlantique n'apportera pas à de telles interrogations et à de telles exigences des réponses contraires non seulement aux nobles intentions affichées ici ou là mais bien davantage aux intérêts de souveraineté des Etats-nations alors même que, chez ceux qui ne jurent désormais plus que par cette Alliance, la tentation est forte de justifier sa réforme comme constituant une occasion historique de sa transformation en une"Alliance des démocraties au service de la sécurité collective et de la défense de la liberté", une "sacrosainte" Alliance ?

Sur la base de quelles analyses et par quel mécanisme institutionnel l'Alliance elle-même comme les autorités françaises pourraient-elles engager leur responsabilité en pareille matière devant les Français ? Des analyses conduites par qui ? Sous quelles influences ? A quelles fins ?

A-t-on procédé à un vote démocratique lorsqu'il s'est agi de décider de l'engagement militaire de l'Alliance en Afghanistan au nom de la lutte contre le terrorisme en recourant aux instruments militaires de la guerre alors même qu'au sein de l'Union européenne, les mêmes Etats européens affirmaient renoncer à s'engager dans quelque guerre que ce soit contre le terrorisme, lui préférant une lutte efficace, multidimensionnelle et encadrée par le droit ?

Quand aux orientations que pourrait être conduite à adopter et à promouvoir l'Union européenne dans les différentes enceintes de l'Alliance où elle sera amenée à sièger dans l'hypothèse où le traité de Lisbonne serait effectivement mis en oeuvre,  les citoyens français - et les autres citoyens européens - peuvent-ils vraiment être rassurés à ces différents égards à la lecture de la déclaration superficielle de Javier Solana, Haut Représentant pour la PESC, prononcée lors de la conférence évoquée supra ?

Les nominations qui sont récemment intervenues au sein de l'Union européenne sont des plus éloquentes à cet égard, comme elles le sont également à propos de la réalité et de la profondeur des réformes que l'on se plait à annoncer ici et là, en Europe comme au sein d'un G20 qui ne dispose toujours d'aucune base juridique internationale pour pouvoir statuer quoi que ce soit qui ait une portée contraignante, en matière de régulation économique, financière, bancaire, boursière ..... 

Une fois encore : The game is over !