regards-citoyens

Dans la soirée du vendredi 30 octobre, les chefs d'État et de gouvernement de l'UE auront sans doute approuvé les grandes orientations qui régiront le futur Service européen pour l'action extérieure (SEAE, voir cette rubrique d'hier). Cet acte ne marquera toutefois pas la fin des incertitudes, des perplexités, voire même des divergences sur le rôle du SEAE et son fonctionnement. Bien des aspects doivent encore être clarifiés, ce qui est compréhensible, car ce dont on parle sera en pratique l'instrument par lequel l'UE définira et concrétisera progressivement sa politique étrangère, donc le rôle et le poids de l'Europe dans le monde.

Une composition difficile. Même les aspects d'apparence bureaucratique sous-entendent des questions politiques complexes. La composition du SEAE, par exemple. Il comprendrait progressivement quelque chose comme 5000 diplomates/fonctionnaires, à partir de quelques centaines au départ. La répartition en trois composantes est acquise: fonctionnaires de la Commission, fonctionnaires du Conseil et diplomates nationaux détachés. Certains États membres insistent pour une répartition à peu près identique entre les trois catégories, d'autres envisagent une supériorité numérique des diplomates nationaux. Les pays petits et moyens craignent la suprématie des grands, qui sont déjà majoritaires parmi les fonctionnaires des institutions. Pour la partie « diplomates nationaux », à quel point faudra-t-il tenir compte de la population des différents États membres, par rapport aux qualités et connaissances individuelles ? Le document en préparation se limitera à souligner l'exigence de respecter l'équilibre géographique. Ce qui est acquis est que, dans les pays tiers, le SEAE remplacera les délégations de la Commission européenne, là où elles existent, et assumera le rôle actuellement exercé par les présidences tournantes du Conseil en matière de représentation de l'UE.
Prérogatives à sauvegarder. L'Espagne aurait elle aussi souligné l'exigence que les aides au développement soient davantage au service des objectifs de la politique étrangère européenne. Mais la tendance à considérer l'aide au développement comme un aspect de la politique étrangère de l'UE n'est pas partagée par certains États membres et elle est contestée par des organisations non gouvernementales (ONG) ; selon Eurostep, l'objectif prioritaire de l'aide doit demeurer l'éradication de la pauvreté et la politique de développement ne doit pas relever du nouveau service diplomatique (voir notre bulletin N° 10000) ; selon Dieter Frisch, ancien directeur général à la Commission européenne pour ce secteur, « la coopération au développement est un instrument de l'action extérieure de l'UE, pas de la PESC ».L'aspect le plus délicat est celui des relations entre les services de la Commission et le service commun, car cet aspect implique directement les pouvoirs de la Commission et son autonomie, donc la « méthode communautaire ».
Trois secteurs essentiels viennent tout de suite à l'esprit :
  a) la politique commerciale, la seule politique extérieure de l'Union entièrement «commune» non seulement dans son esprit mais aussi dans sa gestion. C'est la Commission qui la négocie avec les pays tiers (selon les directives du Conseil) et qui parle au nom de tous, et dans certains aspects le rôle de la Commission est prépondérant, comme les mesures antidumping. L'équilibre avec le SEAE ne sera pas aisé à définir; 
  b) la politique du développement, qui implique en pratique les relations avec un nombre impressionnant de pays et surtout la gestion de la dotation financière, qui représente plusieurs milliards de dollars par an, en provenance soit du budget communautaire soit des ressources du FED ; 
  c) l'élargissement de l'Union, un domaine où les États gardent la maîtrise des décisions essentielles, mais c'est la Commission qui négocie avec les pays candidats et évalue leurs situations respectives.
La Commission défend logiquement ses prérogatives, et aucun État membre ne les met en cause. Mais l'Allemagne, la France et le Royaume-Uni auraient indiqué qu'à leur avis, le Haut représentant devrait, en tant que vice-président de la Commission, diriger un groupe réunissant les commissaires dont les responsabilités touchent aux relations extérieures: non seulement les trois domaines cités, mais aussi d'autres dont la dimension extérieure est évidente, comme l'énergie et les transports.
Points d'interrogation.
Bien d'autres questions devront être réglées, car les réalités sont innombrables. Par exemple, les conditions de l'adhésion de la Russie à l'OMC, avec les complications impliquant le Kazakhstan et le Bélarus, relèvent-elles de la politique commerciale ou de la politique étrangère? Et la perspective de négociations d'adhésion avec le Kosovo, pays qui n'est même pas reconnu par cinq États membres, relève-t-elle de la politique d'adhésion ou du SEAE ? Et l'accord envisagé avec le Maroc en matière d'immigration ?
La gestion de la future politique étrangère européenne demande encore beaucoup de réflexions.

Nb : Cet article a été publié dans l'éditorial du BQE n° 2002 en date du 21 octobre 2009