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Pour la première partie de cet article, voir "Construire l'Europe politique : 50 propositions pour l'Europe de demain", rapport de Dominique Strauss-Kahn (1)

Suite du résumé :

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2. Légitime, l’Europe politique est aussi nécessaire pour défendre le modèle européen, menacé de disparition.

2.1. La pérennité du modèle européen n’est pas assurée, car il traverse une crise profonde.

Le moteur du modèle, la croissance, est en panne : l’Union est, avec la Russie, la zone du monde où la croissance est la plus faible. Les inégalités produites par le marché s’accroissent ; l’Etat-providence est de moins en moins capable de les corriger, à la fois en raison de ses difficultés de financement et parce qu’il est accusé de miner la compétitivité économique européenne. La protection de l’environnement est également menacée face à l’accroissement de son coût. Le multilatéralisme que promeut l’Europe s’efface devant le retour des politiques de puissance. La culture européenne elle-même vacille : loin de progresser, les valeurs européennes sont parfois en recul, et les valeurs démocratiques - érodées par l’abstention, le vote aux extrêmes et la dégradation de l’image des responsables politiques – sont celles qui souffrent le plus.

2.2. La crise du modèle européen est avant tout endogène : le modèle est miné de l’intérieur. Cinq causes se conjuguent pour expliquer cette crise.

 (i) L’inadaptation aux mutations économiques. Le déficit de croissance en Europe a d’abord une origine microéconomique. Contrairement aux Etats-Unis, les pays européens n’ont pas achevé leur transition d’une stratégie d’imitation à une stratégie d’innovation : ils ne sont pas entrés dans l’économie de la connaissance. Ce déficit a également une origine macroéconomique : les politiques budgétaires et monétaire ne sont pas mobilisées pleinement au service de la croissance.

 (ii) L’absence de réponse face aux attentes sociales nouvelles. Les Européens ne veulent plus seulement être protégés en cas d’échec, ils veulent que la collectivité publique leur donne les moyens de réussir : à la demande de compensation financière pour corriger les inégalités – ce que fait l’Etatprovidence – s’est ajoutée l’exigence d’une véritable égalité des chances, permettant d’espérer une égalité de destin.

 (iii) Le défi mal maîtrisé du vieillissement démographique. L’Europe est, avec le Japon, la zone la plus fortement atteinte par le vieillissement de sa population. De ce fait, son dynamisme économique fléchit et, surtout, sa protection sociale est soumise à des contraintes croissantes de financement.

Or les pays européens en ont mal tenu compte dans la définition de leurs politiques publiques.

 (iv) La difficulté à prendre la pleine mesure des enjeux écologiques. L’Europe est sans doute le territoire où les questions environnementales sont le mieux prises en compte, mais ces efforts restent très insuffisants. Ils demeurent ponctuels et visent à traiter un dommage particulier, alors que c’est une approche d’ensemble qui est requise. Ils sont curatifs et s’attachent à la correction des dérèglements, alors que c’est leur prévention qui est nécessaire. Nous sommes engagés dans un « entonnoir » écologique : la situation environnementale se dégrade de manière continue, l’efficacité des politiques environnementales s’amenuise, le point de non-retour se rapproche.

 (v) La défiance démocratique. L’érosion des valeurs démocratiques en Europe s’explique par trois facteurs : l’exclusion des citoyens les plus défavorisés, avec la montée d’une démocratie censitaire de fait ; le désintérêt des citoyens les plus éduqués, qui ne se satisfont plus d’une démocratie représentative considérée comme un mode assez fruste d’expression politique ; la désillusion de tous face à l’incapacité des démocraties européennes à trouver des solutions à la crise actuelle.

2.3. Le modèle européen est également menacé de l’extérieur :

 (i) Le risque de dilution dans la mondialisation. La mondialisation des flux économiques pose un problème aigu au modèle de développement européen : quand la régulation qui le caractérise – salaires minimaux, protection sociale, normes environnementales – devient trop lourde, les flux économiques fuient l’Europe. Pour attirer les investissements, les pays européens sont tentés de se lancer dans une compétition fiscale et sociale qui peut les conduire, à terme, à renoncer au modèle européen pour un modèle plus libéral. Cette compétition a parfois pris la tournure alarmante d’un “dumping” fiscal et social, avec le développement de « paradis fiscaux » pour multinationales au sein des pays européens eux-mêmes (régime des centres de coordination belges, des “holdings” financières aux Pays Bas…).

 (ii) Le risque d’impuissance dans le contexte de l’après-11 septembre. La vision multilatéraliste « kantienne » des Européens se heurte à la réalité « hobbesienne » de l’ordre international : irruption du terrorisme international, persistance de régimes non démocratiques dans le monde en développement, logique de puissance défendue par certains des principaux acteurs de la scène internationale avec plus d’âpreté encore depuis la tragédie du 11 septembre 2001. Tel est le paradoxe de l’Europe : elle ne peut renoncer à la puissance si elle veut imposer le droit.

2.4. Faute d’incarnation politique par l’Union européenne, le modèle européen est mal défendu.

L’Union ne dispose pas des compétences politiques nécessaires pour porter un tel modèle. Ses compétences se limitent pour l’essentiel à l’économie : il y a une Europe économique, mais pas d’Europe politique. Hors le champ économique, les objectifs politiques assignés à l’Europe se sont certes multipliés (politiques sociales et environnementales, diplomatie et défense, police et justice), mais les compétences liées à ces objectifs n’ont pas été confiées à l’Union européenne : l’Agenda social, la stratégie de développement durable, le pilier JAI, la PESD représentent à ce jour des coopérations intergouvernementales reposant entre les mains des Etats, non des compétences communautaires. Même dans le champ économique, les nouveaux objectifs confiés à l’Union n’ont pas été assortis des compétences juridiques et financières nécessaires : le pilotage économique de la zone euro n’est pas assuré faute d’une autorité budgétaire européenne ; le passage à une stratégie d’innovation initié à Lisbonne reste un voeu pieu faute d’instruments pour mettre cette stratégie en oeuvre.

Aussi l’octroi de nouvelles compétences politiques relevant de la « méthode communautaire » est-il aujourd’hui nécessaire pour permettre à l’Union d’incarner le modèle européen. Or le transfert de telles compétences n’est pas envisageable aujourd’hui parce que les peuples, jugeant la légitimité politique de l’Union insuffisante, n’y consentiraient pas. Il y a bien eu un début de politisation des institutions européennes : renforcement de la responsabilité politique de la Commission, montée en puissance du Parlement européen pour en faire un organe législatif de plein exercice, création du Conseil européen. Mais l’aporie fondatrice demeure : si la Commission détient l’essentiel du pouvoir exécutif européen, elle n’est pas le gouvernement politique de l’Union. Il n’est pas possible d’aller plus loin dans la voie de compétences nouvelles sans combler ce déficit démocratique : comment imaginer, par exemple, l’affirmation d’une défense européenne en l’absence d’une pleine responsabilité politique de l’Union ?

3. Tel doit être le nouveau « mythe » pour l’Union : construire l’Europe politique.

3.1. Construire l’Europe politique, c’est avant tout donner à l’Union un projet politique : faire vivre le modèle des Européens, construire un monde de justice. Le projet de Constitution européenne ne rien dit d’autre dans son article 3 : « Le but de l’Union est de promouvoir […] ses valeurs ».

En endossant ce projet, l’Union européenne a vocation à redonner une dynamique vertueuse au modèle européen en crise. Pour y parvenir, le rapport propose de changer de paradigme et de compléter la logique actuelle de réparation par une logique nouvelle d’opportunités. Le modèle de justice européen a jusqu’ici été fondé sur la réparation : il laisse les libertés individuelles s’exprimer pour produire de la richesse et corrige a posteriori les excès ou les effets pervers secrétés par ces libertés.

L’Etat-providence cherche ainsi à atténuer les inégalités engendrées par le marché, les politiques environnementales à réparer les dégradations écologiques provoquées par l’activité humaine, l’aide publique au développement à compenser le retard économique du Sud… Ce modèle de la réparation atteint aujourd’hui ses limites : contraintes de financement, demandes sociales nouvelles d’égalité de destin, irréversibilité croissante des dégâts écologiques, nécessité d’émancipation du Sud.

C’est pourquoi le modèle de justice européen ne doit plus simplement corriger les effets pervers engendrés par la société, mais empêcher qu’ils n’apparaissent : il doit attaquer ces différents maux à la racine, prévenir avant de guérir, s’intéresser aux opportunités autant qu’aux protections.

Le rapport avance les orientations suivantes pour construire ce nouveau modèle de justice fondé sur les opportunités :

 (i) L’Europe des opportunités économiques : retrouver le chemin de la croissance. Il s’agit avant tout de permettre la mise en oeuvre de la stratégie de Lisbonne en lui donnant des « dents » : investir dans la recherche, investir dans l’enseignement supérieur, dynamiser le marché intérieur.

L’idée principale est d’accroître massivement l’effort budgétaire consacré aux dépenses d’avenir. Il s’agit aussi de doter l’Union d’une politique industrielle active. La dernière clé pour retrouver la croissance consiste en la réforme du cadre macroéconomique de l’Union par la création d’une autorité budgétaire autour de l’Eurogroupe et l’amendement des règles du pacte de stabilité.

 (ii) L’Europe des opportunités environnementales : sortir de « l’entonnoir » écologique. Pour être soutenable, le modèle européen doit intégrer un « principe de prévention écologique » qui comprend trois dimensions : ne pas accroître la concentration dans la nature des matières extraites du sous-sol ; ne pas accumuler dans la nature les composés issus de la production humaine ; lutter contre la dégradation physique systématique des écosystèmes. Un « programme de convergence écologique » mettra en oeuvre ces principes. Il sera porté par un Conseil « développement durable » à la disposition duquel seront mis les instruments financiers (un fonds de convergence écologique) et juridiques (sanctions, lois-cadres) nécessaires.

 (iii) L’Europe des opportunités sociales : promouvoir une réelle égalité des chances. Afin que le « capital » de départ soit le même pour tous, la collectivité doit fournir plus de capital public à ceux qui ont moins de capital naturel. Le rapport propose plusieurs pistes en ce sens : « investir dans les bébés » à travers un fonds de soutien européen finançant la généralisation des crèches et des services publics de la petite enfance dans l’Union ; investir dans les zones urbaines défavorisées en renforçant le programme « Urban » ; mettre en place des politiques de « vieillissement actif » pour lutter contre la croissance de l’exclusion par l’âge.

 (iv) L’Europe des protections : bâtir des filets de sécurité pour les Européens.

Même si elle doit être complétée, la réparation demeure au coeur du modèle européen : l’Europe sociale doit donc aussi être protectrice. D’abord pour des raisons symboliques : la répartition des tâches est telle aujourd’hui que le modèle européen semble porté par les Etats, qui ont bâti l’Etatprovidence, et contrecarré par l’Union, qui promeut la compétitivité économique. Une mesure symbolique telle que la création d’un revenu minimum européen contribuerait à atténuer la perception négative de l’action de l’Union en matière sociale. Ensuite parce que l’Union est à même de participer à la couverture des nouveaux risques, ce qu’illustrent plusieurs propositions du rapport : notamment, la sécurité sociale professionnelle pourrait devenir le premier droit social européen. Enfin, si la solidarité entre les citoyens est d’abord assurée par les Etats, c’est à l’Union qu’il revient de mettre en oeuvre la solidarité entre les Etats en matière de convergence économique, de réaction aux chocs asymétriques et de soutien face aux catastrophes naturelles.

 (v) L’Europe dans le monde : exporter le modèle de justice dans l’ordre international. L’Union a vocation à faire vivre son modèle sur la scène internationale, ce par l’exploration de plusieurs axes : l’Europe puissance au service de la défense des organisations multilatérales ; le codéveloppement, afin que l’aide publique du Nord devienne un moteur du développement économique du Sud ; la définition et la mise en oeuvre d’une politique commune d’immigration.

 (vi) Le fédéralisme budgétaire. L’Europe politique a un coût : elle ne pourra se déployer avec des moyens budgétaires inchangés et inférieurs à 1% du PIB européen. Le budget communautaire a vocation à croître progressivement et à dépasser le plafond de ressources propres (1,24% du PIB européen) qui doit être supprimé. Ce surcroît de ressources proviendra d’abord de transferts en provenance des Etats membres. Mais il reposera aussi sur la création du premier impôt européen : un impôt additionnel à l’impôt sur les sociétés peut constituer une bonne solution parce que son adoption s’inscrirait dans la logique d’achèvement du marché intérieur.

Europe économique, Europe environnementale, Europe sociale, politique extérieure : les compétences de l’Union étaient jusqu’à présent sectorielles, le rapport propose qu’elles deviennent générales. Pour que cette généralisation n’entraîne pas la disparition progressive des compétences nationales, il faut procéder à une définition nouvelle de la subsidiarité. Il est suggéré de la faire reposer sur trois principes : le principe de compétences de mission ; le principe d’antériorité historique ; le principe d’efficacité.

3.2. Construire l’Europe politique, c’est aussi doter l’Union d’un bras politique. Pour pouvoir porter un projet politique général, l’Union doit se voir conférer une pleine légitimité politique. Trois dimensions sont en jeu :

 (i) Créer des institutions pleinement politiques. Tel est l’objet du projet de traité constitutionnel dont la négociation est en cours dans le cadre de la conférence intergouvernementale. Mais les institutions politiques n’y sont qu’embryonnaires : ce projet est le point de départ de l’Europe politique, et non son point d’arrivée. Les modalités de révision du traité constitutionnel qui seront retenues présentent donc une importance particulière.

 (ii) Développer une vie publique européenne. Les institutions politiques ne suffisent pas à faire vivre une démocratie : elles doivent s’insérer dans un espace public où s’expriment les choix politiques. Le rapport fait en ce sens des propositions destinées à développer les médias européens, renforcer la démocratie représentative et promouvoir la démocratie participative.

 (iii) Faire émerger le sentiment d’appartenance à l’Union. Il n’y a pas de démocratie sans demos, sans peuple européen. Ce peuple existe : il a un modèle de société en partage. Mais il ne le sait pas toujours. Le rapport propose trois orientations pour favoriser l’émergence d’une conscience européenne : elles ont trait à la mobilité des populations, à l’éducation et à la culture.

3.3. Construire l’Europe politique, c’est enfin donner un territoire politique à l’Union.

Quelles frontières pour l’Europe ? Il est moins utile pour y répondre de se tourner vers le passé que vers l’avenir. La question n’est pas de savoir où les frontières successives de l’Europe ont été tracées par le passé – elles ont d’ailleurs été très mouvantes - mais de s’interroger sur la place que l’Union pourrait tenir dans le monde dans quelques décennies. De vastes zones d’influence sont en cours de formation et définissent l’équilibre mondial qui prévaudra demain : le pôle américain, la Chine, l’Inde. Pour que l’Europe y ait sa place, elle doit étendre sa zone d’influence et renouer avec le berceau de sa civilisation, la Méditerranée. Dans cette perspective, la Turquie a vocation à adhérer à l’Union.

Mais la question de l’organisation de l’Union est aussi posée. Tous les Etats membres ne pourront pas, ou ne voudront pas, avancer au même rythme vers l’Union politique ; la création d’un ensemble politique plus intégré peut alors apparaître

comme une solution adéquate. A l’inverse, la création d’un ensemble moins intégré mais bénéficiant de solidarités réelles – économiques, financières, sociales – de la part de l’Union permettrait d’arrimer une vaste zone à la sphère d’influence de l’Union.

En conclusion, ce « mythe » pour l’Europe de demain ne se réalisera pas en un jour, il se déploiera sur vingt ans au moins. Pour y parvenir, il est nécessaire de tracer un chemin vers l’Europe politique. La première étape doit être celle de l’adoption du traité constitutionnel. La deuxième passe par les perspectives financières, qui doivent être l’occasion de réorienter les politiques de l’Union vers son modèle de société et de faire monter en puissance son budget.

Puis le fonctionnement de l’Union sous la première Constitution européenne, à partir de 2007, permettra d’approfondir les politiques menées. Il mettra toutefois rapidement en lumière les difficultés à faire vivre pleinement le modèle européen. De là découlera une nouvelle étape constitutionnelle avec, au bout, l’achèvement de l’Europe politique.