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Parmi les innovations majeures du Traité de Lisbonne ayant trait à la Politique de sécurité et de défense commune
- PSDC - figurent incontestablement l'ensemble des dispositions ayant trait à la Coopération structurée permanente - CSP - (cf. Les éléments du traité de Lisbonne relatifs à la
Coopération structurée permanente).
Le présent article, en deux parties s'attache à clarifier les buts et les difficultés d'établissement de cette Coopération structurée permanente.
Alors que la première partie détaille et analyse les innovations du Traité de Lisbonne relatives à la PSDC qui esquisse le cadre général dans lequel doit être envisagée la CSP, la seconde partie
en analyse les enjeux plus spécifiques.
La politique de sécurité et de défense commune (PSDC) (cf. Politique de sécurité et
de défense commune (PSDC) : dispositions générales inscrites dans le traité de Lisbonne)
Dans le cadre des dispositions qu’il réserve spécifiquement à la PSDC, le traité consacre un élargissement des missions de Petersberg qui couvrent désormais non seulement les missions humanitaires et d’évacuation, les missions de maintien de la paix et
les missions de forces de combat pour la gestion des crises, y compris les missions de rétablissement de la paix, mais aussi des actions conjointes en matière de désarmement, les missions de
conseil et d’assistance en matière militaire, les missions de prévention des conflits et les opérations de stabilisation à la fin des conflits (article 43) (*). C’est-à-dire tout l’éventail des
interventions extérieures « ayant des implications militaires ou en matière de défense », à l’exception des interventions constitutives
d’un « acte d’agression » à l’égard d’un tiers.
Toujours dans le cadre spécifique de la PSDC, le traité introduit une clause d’assistance mutuelle qui crée un devoir d’aide et d’assistance « par tous les moyens » si un Etat membre est l’objet d’une « agression armée » sur son territoire ;
innovation des plus fondamentale qui semble consacrer l’ouverture des missions conduites dans le cadre de la PSDC au territoire de l’Union. Force est de relever que cette clause n’a cependant pas une portée comparable à celle de l’article 5 du traité de Bruxelles
modifié, la référence à la défense collective dans le cadre de l’OTAN qui figure dans l’alinéa qui suit ne lui donnant la valeur que d’un simple principe (cf. Politique de sécurité et de défense commune (PSDC) : Assistance mutuelle en cas d’agression armée du
territoire d’un Etat membre).
S’agissant de la mise en œuvre de la PSDC, le traité
multiplie les possibilités d’avancer selon des formats différenciés : la coopération structurée permanente, la coopération renforcée, les mécanismes de différenciation développés dans le cadre de
l’Agence européenne de défense (AED), ainsi que la disposition qui stipule que le Conseil peut confier la réalisation d’une mission en matière de sécurité et de défense commune à un groupe
d’Etats membres qui le souhaitent et qui disposent des capacités nécessaires pour une telle mission (équivalent du concept de « nation-cadre »).
En établissant que « L'UE peut y
avoir recours dans des missions en dehors de l'UE afin d'assurer le maintien de la paix, la prévention des conflits et le renforcement de la sécurité
internationale conformément aux principes de la charte des Nations unies. […] », le traité semble ouvrir la possibilité d’étendre au territoire de l’Union le champ d’intervention des missions
définies à l’article 43 TUE, introduisant ainsi la possibilité pour celle-ci de recourir au cadre spécifique et aux moyens militaires dédiés à la PSDC sur son propre
territoire.
La pertinence d’une telle interprétation extensive est renforcée à la
fois par le fait que la compétence de l’Union en matière de PESC couvre l’ensemble des questions ayant trait à la Sécurité de l’Union, par le fait que la clause de solidarité fait état d’un
possible recours aux moyens militaires, par le fait que le traité introduit une clause d’assistance mutuelle qui crée un devoir d’aide et d’assistance « par tous les moyens » si un Etat
membre est l’objet d’une « agression armée » sur son territoire, par le fait de
l’extension de la fonction stratégique « projection » à la fonction stratégique « intervention » désormais commune, en France, à la sécurité nationale et à la défense, et
enfin par les effets probables de la révision programmée du Concept stratégique de l’Otan dans un contexte où l’UE et l’Otan resserrent intensément leurs liens.
Par ailleurs, pour la première fois, le traité évoque une politique européenne de capacités et d’armement – PECA - à la définition de laquelle l’AED est invitée à participer, sans pour autant en définir les grands objectifs, à l’instar de la politique de sécurité de l’Union dont
les objectifs ne sont pas explicités de façon claire.
Si cet ensemble de
dispositions présente un atout politique majeur à la veille du grand rendez-vous de l’Alliance atlantique de la fin de l'année 2010 : celui de montrer que les Européens s’emploient à
rationaliser leur système de défense et seront capables d’offrir à l’OTAN les capacités qui lui sont nécessaires et que les Etats ne parvenaient jusqu’ici à lui fournir à partir de leur cadre
national et des coopérations multilatérales ou ad hoc dans lesquels ils se sont engagés, pour autant, mal utilisé, ce système peut produire une
« Europe de la défense » à la carte qui pourrait perdre en cohérence et en efficacité.
La
politique européenne des capacités et de l'armement (PECA)
Au paragraphe 3 de l'article 42 TUE, le traité évoque la participation de l'Agence européenne de défense à la définition d'une
« politique européenne des capacités et de l'armement ».
Force est de constater qu'une telle politique a fait défaut à l'Union pour donner les impulsions politiques et budgétaires nécessaires à la réalisation des objectifs capacitaires attachés aux headline goal militaires et civils, dans le respect des engagements capacitaires nationaux.
Pour autant, cette nouvelle politique ne fait l'objet d'aucune précision dans le traité quant à son but, à ses objectifs - notamment au spectre (en terme de nature et de volume) des objectifs capacitaires visés, d'une part, et aux composantes de la « fonction armement » qu'elle est censée couvrir (préparation des décisions d'investissement, recherche et développement technologique, expertises et essais, soutien à la base technologique et industrielle, logistique et maintien en condition opérationnelle, commerce international des armements et équipements de sécurité et de défense / exportations), d'autre part -, aux institutions et instances (comités et organes) de l'Union concernées par sa définition en lien avec les différents processus développés par l'Union en appui de la PESD, par sa mise en œuvre, par son évaluation et par son contrôle, à leur compétence respective, aux procédures ainsi qu'aux moyens qui y sont associés.
L'Union doit saisir l'occasion des impulsions et des décisions politiques requises par la mise en œuvre des dispositions du traité de Lisbonne relatives à l'établissement de la Coopération structurée permanente, pour déclencher une spirale vertueuse au sein du Conseil afin d'amorcer la définition politique, juridique et fonctionnelle de la PECA, sauf à vouloir en faire une « coquille vide » ; ensuite, lorsque viendra l'heure de la définition des activités spécifiques de la CSP en matière de capacités et d'armement, le Conseil devra s'employer à mobiliser ses propres instances (comités et organes, et notamment l'AED) pour établir une planification opérationnelle doublée d'une planification budgétaire qui détermineront les responsabilités et les niveaux d'engagements respectifs des Etats et de l'Union dans le partage des « tâches".
Mais avant d’élargir le champ d’action de la PECA, il est urgent d’en définir les contours (objectifs, ressorts, déterminants) en répondant notamment aux questions suivantes :
- S'agissant des « objectifs capacitaires », la PECA est-elle censée ne couvrir que ceux attachés à la CSP, ceux attachés à la PSDC dans son ensemble, ou couvre-t-elle l'ensemble des besoins capacitaires attachés à la Politique de Sécurité de l'Union dans son ensemble ? A partir de quelle analyse des besoins, dans quel cadre, selon quelles procédures une telle analyse peut-elle être entreprise ?
- Quelles composantes de la « fonction armement » sont censées être couvertes par cette nouvelle politique ?
Par rapport aux dispositions des traités antérieurs, des avancées importantes relatives au financement des dépenses entraînées par la PESC ont été introduites dans le traité de Lisbonne.
Cependant le traité confirme la réticence de certains Etats membres, notamment les Etats dits « neutres », à contribuer au financement, par le truchement du budget de l'Union, des dépenses afférentes à des " opérations " menées au titre de la PESC et « ayant des implications militaires ou en matière de défense » (**).
Ce concept " d'opérations ayant des implications militaires ou en matière de défense ", ambigu, est à l'origine de nombreux blocages qui interdisaient jusqu'ici à l'Union d'avancer dans le sens d'une Union sans cesse plus étroite dans le domaine de la PESC.
Un lecture extensive de ce concept pourrait permettre de contourner ces difficultés, que ce soit au profit de la PESC (hors PSDC), ou au profit de la PSDC et de la PECA, plus spécifiquement, l'inscription de la PECA dans le traité devant nécessairement se traduire dans le prochain cadre budgétaire pluriannuel de l'Union.
Sous la pression du rapprochement OTAN-UE qui prendra indubitablement une densité accrue à la faveur du contexte nouveau qui résultera de la révision du Concept stratégique de l'Otan, de la « mise à jour » de la stratégie européenne de Sécurité, autant que de considérations nationales touchant à l'identification d'un continuum entre la sécurité nationale et la défense porteur d'ambiguïtés en même temps que d'opportunités propices aux rationalisations et adaptations attendues du secteur de la sécurité en Europe, il est possible que la PECA voit ses objectifs élargis à d'autres registres de la politique de Sécurité de l'Union que celui de la seule PSDC (et de la CSP qui y sera associée). Et ce, d’autant plus facilement que le traité introduit des dispositions favorables à une telle ambition, en particulier les articles 73 et 74 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne qui ouvre un champ encore inexploré pour des initiatives majeures en la matière si les Etats membres en décidaient ainsi (cf. De la Securité nationale dans le Traité de Lisbonne ainsi que De l'urgence d'une doctrine de l'UE en matière de sécurité nationale).
L'Union ne bénéficiant aujourd'hui que de très peu de capacités dont l'accès et l'usage, voire la propriété, lui sont définitivement assurés, pour pouvoir œuvrer au niveau de performance requis afin de préserver ses intérêts stratégiques, atteindre ses objectifs stratégiques et assurer sa propre sécurité, le traité de Lisbonne lui offre la possibilité de modifier cette situation au travers du développement d'une approche capacitaire commune en matière de sécurité nationale dans le cadre de cette nouvelle politique, en prenant notamment appui sur les initiatives communautaires développées au sein du 7ème programme-cadre de RDT, que ce soit celles qui ont spécifiquement trait à la sécurité ou celles, de nature différente, qui ont néanmoins de fortes implications en matière de sécurité, ainsi que sur les programmes nationaux et multilatéraux de R&T dédiés à la préparation du futur dans les domaines de la sécurité nationale et de la défense.
La mission qui sera effectivement assignée par le Conseil à l'AED lors de l'adaptation de la décision qui
l'institue au droit primaire établi par le nouveau traité, et la place qui lui sera réservée dans l'architecture de Sécurité que l'Union établit étape après étape, apporteront un éclairage sur
l'importance que les Etats attachent à la production et à la mobilisation de capacités européennes tant civiles, civilo-militaires que militaires dont l'Union aurait à la fois la propriété, la
responsabilité de la décision de l'emploi et de l'emploi lui-même, ainsi que la responsabilité du maintien en condition opérationnelle et du recyclage en fin de vie, et qui pourraient être
mobilisées au profit de la sécurité nationale de ses Etats membres, le cas échéant. Le processus complexe qui a permis la définition, le financement et le développement effectifs du système
Galiléo constitue à cet égard un précédent particulièrement utile dont il convient de tirer tous les enseignements.
La Coopération structurée permanente offre incontestablement
un cadre politique, stratégique et structurel approprié pour que des réponses européennes pertinentes soient effectivement apportées à l'ensemble de ces défis et
questionnements.
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(*) Article 43 TUE :
« 1. Les missions visées à l’article 42, paragraphe 1, dans lesquelles l’Union peut avoir recours à des moyens civils et militaires, incluent les actions conjointes en matière de désarmement, les missions humanitaires et d’évacuation, les missions de conseil et d’assistance en matière militaire, les missions de prévention des conflits et de maintien de la paix, les missions de forces de combat pour la gestion des crises, y compris les missions de rétablissement de la paix et les opérations de stabilisation à la fin des conflits. Toutes ces missions peuvent contribuer à la lutte contre le terrorisme, y compris par le soutien apporté à des pays tiers pour combattre le terrorisme sur leur territoire.
2. Le Conseil adopte des décisions portant sur les missions visées
au paragraphe 1 en définissant leur objectif et leur portée ainsi que les modalités générales de leur mise en œuvre. Le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique
de Sécurité, sous l’autorité du Conseil et en contact étroit et permanent avec le comité politique et de sécurité, veille à la coordination des aspects civils et militaires de ces
missions. »
(**) En vertu de l’article 41 TUE, d’une part, les « dépenses administratives » entraînées pour les institutions par la mise en oeuvre du chapitre PESC sont à la charge du budget de l’Union, et, d’autre part, les « dépenses opérationnelles » entraînées par la mise en oeuvre du chapitre PESC sont également à la charge du budget de l’Union, à l'exception des dépenses afférentes à « des opérations ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense » et des cas où le Conseil en décide autrement à l'unanimité.
Selon le même article, quand une dépense n'est pas mise à la charge du budget de l’Union, elle est à la charge des États membres
selon la clé du produit national brut, à moins que le Conseil, statuant à l'unanimité, n'en décide autrement. Pour ce qui est des dépenses afférentes à des opérations ayant des implications
militaires ou dans le domaine de la défense, les États membres dont les représentants au Conseil ont fait une déclaration formelle au titre de l'article 31, paragraphe 1, deuxième alinéa, ne sont pas tenus de contribuer à leur financement.
Pour la seconde partie de cet article : Coup de
projecteur sur les buts et les difficultés d'établissement de la Coopération structurée permanente (2)
" Je préférerai toujours les choses aux mots,
et la pensée à la rime ! " (Voltaire)
" L'homme libre est celui qui n'a pas peur d'aller
jusqu'au bout de sa pensée " (Léon Blum)