regards-citoyens

Les Nations Unies sont aujourd'hui au centre du cadre institutionnel international dans lequel l'Alliance opère, principe inscrit dans le traité fondateur de l'OTAN.

Une coopération étroite entre l'OTAN et l'ONU et les institutions spécialisées de celle-ci est un élément important de la mise en place d'une « approche globale » internationale de la gestion des crises et des opérations.

L'avenir de cette relation constitue indéniablement un enjeu majeur des réformes en cours au niveau international, et notamment de celle de l'Alliance atlantique.

Lors de la dernière Conférence de Münich, le nouveau secrétaire général de l'Otan a présenté sa propre conception de l'avenir de l'Otan, une conception qui affranchit encore davantage l'Organisation qu'il anime de toute subordination politique aux décisions de l'ONU (cf. Conférence de Münich sur la sécurité 2010 : Le secrétaire général de l'Otan lance le débat !).

Aussi ai-je souhaité y consacrer une réflexion sereine et lucide à laquelle j'invite le lecteur au travers d'un dossier en 2 parties : une première partie qui propose un état des lieux de cette relation en l'état actuel des deux organisations ; un second article qui propose quelques pistes envisageables pour son évolution à court-moyen terme.

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Le Traité de l'Atlantique Nord et la Charte des Nations Unies

La Charte des Nations Unies (cf. http://www.un.org/french/aboutun/charte/)

La Charte des Nations Unies, signée à San Francisco le 26 juin 1945 par cinquante pays, donne un cadre légal à la création de l'OTAN et établit la responsabilité primordiale du Conseil de sécurité des Nations Unies dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales.

Son Chapitre VIII (articles 52, 53 et 54) porte sur les Accords régionaux.

Article 52
Aucune disposition de la présente Charte ne s'oppose à l'existence d'accords ou d'organismes régionaux destinés à  régler les affaires qui, touchant au maintien de la paix et de la sécurité internationales, se prêtent à une action de caractère régional, pourvu que ces accords ou ces organismes et leur activité soient compatibles avec les buts et les principes des Nations Unies.
Les Membres des Nations Unies qui concluent ces accords ou constituent ces organismes doivent faire tous leurs efforts pour régler d'une manière pacifique, par le moyen desdits accords ou organismes, les différends d'ordre local, avant de les soumettre au Conseil de sécurité.
Le Conseil de sécurité encourage le développement du règlement pacifique des différends d'ordre local par le moyen de ces accords ou de ces organismes régionaux, soit sur l'initiative des États intéressés, soit sur renvoi du Conseil de sécurité.
Le présent Article n'affecte en rien l'application des Articles 34 et 35.

Article 53 
Le Conseil de sécurité utilise, s'il y a lieu, les accords ou organismes régionaux pour l'application des mesures coercitives prises sous son autorité. Toutefois, aucune action coercitive ne sera entreprise en vertu d'accords régionaux ou par des organismes régionaux sans l'autorisation du Conseil de sécurité; sont exceptées les mesures contre tout Etat ennemi au sens de la définition donnée au paragraphe 2 du présent Article, prévues en application de l'Article 107 ou dans les accords régionaux dirigés contre la reprise, par un tel Etat, d'une politique d'agression, jusqu'au moment où l'Organisation pourra, à la demande des gouvernements intéressés, être chargée de la tâche de prévenir toute nouvelle agression de la part d'un tel Etat.
Le terme « Etat ennemi », employé au paragraphe 1 du présent Article, s'applique à tout Etat qui, au cours de la seconde guerre mondiale, a été l'ennemi de l'un quelconque des signataires de la présente Charte.  

Article 54 
Le Conseil de sécurité doit, en tout temps, être tenu pleinement au courant de toute action entreprise ou envisagée, en vertu d'accords régionaux ou par des organismes régionaux, pour le maintien de la paix et de la sécurité internationales.

Le Traité de l'Atlantique Nord (cf. http://www.nato.int/docu/fonda/traite.htm).

Le préambule au Traité de l'Atlantique Nord, signé à Washington le 4 avril 1949, établit clairement que la Charte des Nations Unies constitue le cadre de référence de l'Alliance. Dans la phrase d'introduction, les signataires du Traité réaffirment leur foi dans les buts et les principes de la Charte

Dans l'article 1, ils s'engagent également à régler les différends internationaux par des moyens pacifiques et à s'abstenir de recourir à la menace ou à la force de toute manière incompatible avec les buts de la Charte des Nations Unies.

L'article 5 du Traité renvoie explicitement à l'article 51 de la Charte des Nations Unies en ce qu'il reconnaît le droit des Alliés de prendre, individuellement ou collectivement, telle action qu'ils jugeront nécessaire pour leur défense légitime. D'autre part, il engage les pays membres à mettre fin à toute attaque armée et à toute mesure prise en conséquence quand le Conseil de sécurité des Nations Unies aura pris les mesures nécessaires pour rétablir et maintenir la paix et la sécurité internationales.

Il est aussi fait référence à la Charte des Nations Unies dans l'article 7 du Traité de l'Atlantique Nord, qui précise que le Traité n'affecte pas et ne sera pas interprété comme affectant en aucune façon les droits et obligations découlant de la Charte pour les Alliés. Il y est rappelé que la responsabilité primordiale du maintien de la paix et de la sécurité internationales incombe au Conseil de sécurité des Nations Unies.

Enfin, l'article 12 du Traité prévoit sa révision après dix ans, si l'une des parties en fait la demande. Il stipule que la révision se fera à la lumière des nouveaux éléments affectant la paix et la sécurité dans la région de l'Atlantique Nord, y compris le développement des arrangements universels et régionaux conclus conformément à la Charte des Nations Unies.

La déclaration commune des Gouvernements des Etats-Unis d'Amérique, de la France et du Royaume Uni qui prend acte, le 22 octobre 1954, des déclarations par lesquelles les Représentants des autres Parties au Traité de l'Atlantique Nord, et notamment de la République fédérale d'Allemagne, se sont associés, au nom de leurs gouvernements respectifs, à la déclaration des trois Puissances mentionnées ci-dessus explicite parfaitement l'ensemble de ces objectifs :

" Les Gouvernements des Etats-Unis d'Amérique, de la République Française et du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord, 

     Résolus à consacrer leurs efforts au renforcement de la paix conformément à la Charte des Nations Unies, compte tenu en particulier des obligations définies par l'article 2 de la Charte, aux termes desquelles ils acceptent : 
           - De régler leurs différends internationaux par des moyens pacifiques, de telle manière que la paix internationale, la sécurité et la justice ne soient pas compromises ;
          - De s'abstenir, dans leurs relations internationales, de la menace ou de l'emploi de la force contre l'intégrité territoriale ou l'indépendance politique de tout Etat, ou d'agir de quelque autre manière qui serait incompatible avec les objectifs des Nations Unies ;
          - D'accorder aux Nations Unies toute l'aide nécessaire dans toute action qu'elles pourraient entreprendre conformément à la Charte, et de ne fournir aucune aide à tout Etat contre lequel les Nations Unies auraient entrepris une action préventive ou coercitive;
          - De s'assurer que les Etats non-membres des Nations Unies agissent conformément aux principes de la Charte dans toute la mesure où l'exige le maintien de la paix et de la sécurité internationales. 
     Considérant le caractère purement défensif de l'Alliance atlantique, caractère qui ressort manifestement du Traité de l'Atlantique Nord, dans lequel ils réaffirment leur foi dans les objectifs et les principes de la Charte des Nations Unies ainsi que leur désir de vivre en paix avec tous les peuples et tous les gouvernements, et dans lequel ils s'engagent à régler leurs différends internationaux par des moyens pacifiques conformément aux principes de la Charte, et de s'abstenir, conformément à ces principes, de la menace ou de l'emploi de la force dans leurs relations internationales ; 
     Prenant note du fait que la République Fédérale d'Allemagne, par une déclaration en date du 3 octobre 1954, a accepté les obligations définies à l'article 2 de la Charte des Nations Unies, et s'est engagée à ne jamais recourir à la force pour obtenir la réunification de l'Allemagne ou la modification des frontières actuelles de la République Fédérale d'Allemagne, ainsi qu'à résoudre par des moyens pacifiques tous différends qui pourraient surgir entre la République Fédérale et d'autres Etats, 

     Déclarent que:

     - Ils considèrent le Gouvernement de la République Fédérale comme le seul gouvernement allemand librement et légitimement constitué et habilité de ce fait à parler au nom de l'Allemagne en tant que représentant le peuple allemand dans les affaires internationales.
     - Dans leurs relations avec la République Fédérale, ils agiront en conformité avec les principes définis à l'article 2 de la Charte des Nations Unies.
     - La libre conclusion entre l'Allemagne et ses anciens ennemis d'un traité de paix s'étendant à toute l'Allemagne, et jetant les bases d'une paix durable, demeure un objectif essentiel de leur politique. La délimitation définitive des frontières de l'Allemagne devra attendre la conclusion de ce traité.
    - La constitution par des moyens pacifiques d'une Allemagne entièrement libre et unifiée demeure un objectif fondamental de leur politique.
     - La sécurité et le bien-être de Berlin et le maintien dans cette ville des positions des Trois Puissances sont considérés par celles-ci, dans la situation internationale actuelle, comme des éléments essentiels de la paix du monde libre. Ils maintiendront en conséquence des forces armées sur le territoire de Berlin tant que leurs responsabilités l'exigeront. Ils déclarent donc à nouveau qu'ils considéreront toute attaque contre Berlin, d'où qu'elle vienne, comme une attaque dirigée contre leurs propres forces et contre eux-mêmes.
     - Ils considéreront comme une menace à la paix et à leur sécurité tout recours à la force qui, en violation des principes de la Charte des Nations Unies, porterait atteinte à l'intégrité et à l'unité de l'Alliance atlantique ou à ses objectifs défensifs. Au cas où une telle action serait entreprise, les trois Gouvernements, en ce qui les concerne, considéreront le Gouvernement coupable d'une telle violation, comme ayant perdu ses droits à toute garantie et à toute assistance militaire prévue dans le Traité de l'Atlantique Nord et dans ses Protocoles. Ils agiront conformément à l'article 4 du Traité de l'Atlantique Nord en vue de prendre toutes autres mesures appropriées.

Ils inviteront les autres Etats membres de l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord à s'associer à cette déclaration. "

Le cadre actuel de la coopération OTAN-ONU (cf. http://www.nato.int/issues/un/index-fr.html)

Le secrétaire général de l'OTAN tient son homologue de l'ONU régulièrement informé du déroulement des opérations dirigées par l'OTAN et d'autres décisions clés prises par le Conseil de l'Atlantique Nord dans les domaines de la gestion des crises et de la lutte contre le terrorisme. Les réunions de travail et les visites de haut niveau sont devenues plus fréquentes ces dernières années. L'ONU est fréquemment invitée à participer aux réunions ministérielles de l'OTAN.

En septembre 2008, s'appuyant sur plus de dix ans de coopération, les deux secrétaires généraux ont décidé d'établir le cadre d'une consultation et d'une coopération accrues. Ce cadre prévoit un dialogue et des échanges réguliers au plus haut niveau mais aussi des réunions de travail sur les questions politiques et opérationnelles. Un renforcement de la coopération contribuera sensiblement à faire face aux menaces et aux défis auxquels la communauté internationale est confrontée.

Ce cadre prévoit que l'OTAN et l'ONU développeront leur coopération sur des questions d'intérêt commun, notamment la communication et le partage de l'information, le renforcement des capacités, la formation et les exercices, les enseignements tirés, la planification et le soutien pour les situations d'urgence et la coordination et le soutien opérationnels. La coopération continuera de se développer sur le plan pratique compte tenu du mandat, des compétences, des procédures et des capacités spécifiques de chacune des organisations.

Des réunions de travail ont lieu également avec d'autres organismes de l'ONU comme l'Office des Nations Unies contre la drogue et le crime (ONUDC) et le Bureau de la coordination des affaires humanitaires (BCAH), et des experts de l'OTAN participent à des activités organisées par d'autres organes de l'ONU.

L'OTAN contribue en outre activement aux travaux du Comité des Nations Unies contre le terrorisme (CTC) - créé en vertu de la résolution 1373 adoptée par le Conseil de sécurité des Nations Unies à la suite des attentats terroristes perpétrés le 11 septembre 2001 contre les États-Unis - et participe aux réunions spéciales de ce comité, qui rassemblent les organisations internationales, régionales et sous-régionales associées à ce processus. Des représentants de l'OTAN et de l'ONU font le point de la situation dans le domaine de la lutte contre le terrorisme dans les comités de l'autre organisation. L'OTAN s'engage aussi à soutenir la Stratégie antiterroriste mondiale des Nations Unies.

L'évolution de la coopération OTAN-ONU sur le terrain

Les résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies ont constitué le mandat des opérations de l'OTAN dans les Balkans et en Afghanistan, et défini le cadre de la mission OTAN de formation en Iraq.

L'OTAN a également apporté son soutien aux opérations parrainées par l'ONU. Elle a notamment fourni une aide logistique aux opérations de maintien de la paix conduites par l'Union africaine avec l'aval des Nations Unies au Darfour (Soudan) et en Somalie, elle a participé aux opérations de secours organisées par l'ONU au Pakistan, à la suite du très grave séisme qui a frappé ce pays en 2005, et elle a escorté au large de la Somalie des navires marchands affrétés

Instaurer la paix dans l'ex Yougoslavie
Les relations de travail entre les Nations Unies et l'Alliance étaient limitées pendant la Guerre froide. Les choses ont changé en 1992 alors que les Balkans occidentaux étaient le théâtre de conflits de plus en plus graves. Du fait du rôle que chaque organisation jouait dans le domaine de la gestion des crises, elles ont été amenées à intensifier leur coopération pratique sur le terrain dans cette région.

En juillet 1992, des navires de l'OTAN appartenant à la Force navale permanente de l'Alliance en Méditerranée ont, avec le soutien d'avions de patrouille maritime de l'OTAN, engagé dans l'Adriatique des opérations de surveillance à l'appui de l'embargo sur les armes décrété par les Nations Unies à l'encontre de toutes les républiques de l'ex-Yougoslavie. Quelques mois plus tard, en novembre, l'OTAN et l'Union de l'Europe occidentale (UEO) ont entamé des opérations destinées à faire respecter les résolutions adoptées par le Conseil de sécurité des Nations Unies afin de prévenir une escalade du conflit.

En décembre 1992, les ministres des affaires étrangères des pays de l'OTAN ont déclaré officiellement que l'Alliance était prête à soutenir les opérations de maintien de la paix menées sous l'autorité du Conseil de sécurité des Nations Unies. Un certain nombre de mesures ont ensuite été appliquées, notamment des opérations maritimes conjointes menées sous l'autorité des Conseils de l'OTAN et de l'UEO, des opérations aériennes menées par l'OTAN, un appui aérien rapproché pour la Force de protection des Nations Unies (FORPRONU), des frappes aériennes destinées à protéger les « zones de sécurité » instaurées par l'ONU et l'établissement de plans de circonstance pour d'autres options que pourraient adopter les Nations Unies.

Après la signature de l'Accord-cadre général de paix en Bosnie-Herzégovine (l'accord de Dayton) le 14 décembre 1995, les Nations Unies ont donné mandat à l'OTAN, sur la base de la résolution 1031 du Conseil de sécurité, de mettre en œuvre les aspects militaires de l'accord de paix. Première mission de maintien de la paix menée par l'Alliance, la Force de mise en œuvre (IFOR) a engagé ses opérations en Bosnie-Herzégovine en décembre 1995 pour remplir ce mandat. Un an plus tard, elle était remplacée par une Force de stabilisation (SFOR), également dirigée par l'OTAN. Les deux forces multinationales ont, pendant toute la durée de leur mandat respectif, travaillé en étroite collaboration avec d'autres organisations internationales et agences humanitaires sur le terrain, y compris celles relevant des Nations Unies, telles que le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) et le Groupe international de police (GIF) de l'ONU.

Dès le début du conflit au Kosovo, en 1998, et tout au long de la crise, des contacts étroits ont été maintenus entre le secrétaire général de l'ONU et le secrétaire général de l'OTAN. Des actions ont été menées par l'Alliance à l'appui des résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies pendant et après le conflit. La Force de paix au Kosovo (KFOR) a été déployée sur la base de la résolution 1244 adoptée le 12 juin 1999 pour assurer une présence internationale de sécurité, condition préalable à la paix et à la reconstruction du Kosovo. Pendant toute la durée de son déploiement, la KFOR a travaillé en étroite collaboration avec la Mission d'administration intérimaire des Nations Unies au Kosovo (MINUK).

En 2000 et 2001, l'efficacité de la coopération entre l'OTAN et les Nations Unies a permis d'endiguer les grandes dissensions ethniques apparues dans le sud de la Serbie et de prévenir une véritable guerre civile dans l'ex-République yougoslave de Macédoine1.

L'Afghanistan
La coopération entre l'OTAN et l'ONU joue un rôle clé en Afghanistan. L'Alliance a pris officiellement, en août 2003, le commandement de la Force internationale d'assistance à la sécurité (FIAS), force placée sous mandat de l'ONU. Chargée à l'origine d'assurer la sécurité à Kaboul et aux abords de la capitale, la FIAS a ensuite été autorisée par une série de résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies à étendre sa présence à d'autres régions du pays afin d'accroître l'autorité du gouvernement central et de faciliter le développement et la reconstruction.

L'OTAN et la FIAS travaillent en étroite collaboration avec la Mission d'assistance des Nations Unies en Afghanistan (MANUA) et d'autres acteurs internationaux qui soutiennent la gouvernance, la reconstruction et le développement. Cette étroite coopération a pour cadre l'Afghanistan, mais aussi les capitales des pays membres de l'ONU et de l'OTAN. Les deux organisations participent au Conseil commun de coordination et de suivi (JCMB), qui est chargé de superviser l'application du Pacte pour l'Afghanistan, et elles président, avec le gouvernement afghan, le Comité directeur exécutif et d'autres organes regroupant l'Afghanistan et la communauté internationale.

La coopération pratique s'exerce entre la MANUA, la FIAS et le haut représentant civil de l'OTAN à Kaboul en ce qui concerne les questions civilo-militaires comme la planification opérationnelle. En dehors de la ville de Kaboul, une coopération civilo-militaire étroite s'exerce aussi entre la MANUA et la FIAS dans les provinces où ces deux entités sont présentes. Cette coopération pratique se développe à présent de manière globale dans le cadre de l'approche intégrée qu'applique la MANUA dans certains districts afghans prioritaires.

L'Iraq
Aux termes de la résolution 1546 du Conseil de sécurité des Nations Unies et à la demande du gouvernement intérimaire iraquien, l'OTAN fournit une aide à la formation et à l'équipement des forces de sécurité iraquiennes.

Le soutien des missions de l'Union africaine
En juin 2005, à la demande de l'Union africaine (UA) et en étroite coordination avec les Nations Unies et l'Union européenne, l'OTAN a accepté d'apporter son soutien à la Mission de l'Union africaine au Soudan (MUAS), qui tente de mettre un terme à la violence persistante dans la région du Darfour. L'OTAN a apporté son concours à cette mission en assurant le transport aérien de soldats de la paix des pays africains fournisseurs de contingents dans la région, et elle a également contribué à former les troupes de l'Union africaine à l'administration d'un quartier général multinational et à la gestion des données du renseignement.

À la demande de l'Union africaine, l'OTAN a accepté en 2007 d'aider la Mission de l'Union africaine en Somalie (AMISOM) en fournissant un soutien aérien aux États membres de l'UA disposés à participer à cette mission. L'OTAN apporte aussi ses compétences dans les domaines de la coordination des mouvements aériens et de la gestion du personnel militaire.

La lutte contre la piraterie
En octobre 2008, l'OTAN a répondu positivement au secrétaire général de l'ONU qui lui demandait de déployer des navires au large des côtes de la Somalie afin de décourager les actes de piraterie et d'escorter les navires marchands acheminant l'aide fournie par le Programme alimentaire mondial.

Si lecteur veut en savoir plus sur la légalité des opérations de l'Alliance atlantique, il peut consulter une étude que propose le site http://www.oodoc.com/9874-study-nato.php ; laquelle porte sur la légalité du développement des activités et opérations de l'Alliance Atlantique en dehors des cas d'attaque d'un membre de l'Alliance (opérations hors article 5). Le développement de ces opérations est examiné à la lumière des règles internes à l'OTAN ainsi qu'à l'aube de la Charte des Nations Unies.

PS : Cet article a été publié une première fois sur ce blog e 17 mars 2009