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Regards-citoyens.com publie ici, avec l'aimable autoristion de son auteur, l'article que le Vice-Amiral d'Escadre Xavier Païtard, Représentant militaire permanent de la France auprès de l'Union européenne et de l'OTAN vient de publier dans le numéro 752 de l'été 2012 de la revue Défense nationale (http://www.defnat.com/)Les Sommets des chefs d’État et de gouvernement de l’Otan constituent les étapes successives qui cadencent l’évolution de l’Alliance atlantique. Chacun est l’occasion d’une impulsion politique qui marque l’orientation stratégique de l’organisation et fixe les priorités pour les capacités militaires et les partenariats à développer.

À la suite des Sommets historiques de Strasbourg Kehl et de Lisbonne(1),le Sommet de Chicago devait être celui des promesses tenues, celui de la démonstration

des progrès réalisés par l’Alliance dans la mise en oeuvre du nouveau concept stratégique, de la stratégie en Afghanistan et des capacités critiques dont la défense antimissile.

Essentielles pour assurer le succès de ce Sommet sur le sol américain, ces avancées étaient tout particulièrement attendues par les États-Unis, dans le fief du président Obama dont la campagne électorale doit convaincre une opinion publique de plus en plus interrogative sur l’intérêt de l’Otan.

Des orientations de Lisbonne validées par les faits

Au titre du concept stratégique, l’opération Unified Protector en Libye a démontré la plus-value tant politique qu’opérationnelle des partenariats, la nécessité des réformes et l’importance pour les alliés européens de contribuer effectivement en engageant leurs propres capacités. Concernant les partenariats, le Qatar, les Émirats arabes unis, le Maroc et la Jordanie ont cautionné le bien-fondé de l’intervention en Libye aux yeux du monde arabo-musulman. Les deux premiers ont également contribué directement aux opérations aériennes. La Suède a par ailleurs fourni une contribution militaire plus importante que la plupart des alliés. 

Concernant les réformes, la nécessité d’adapter rapidement la structure militaire en la rendant directement utilisable, plus souple d’emploi et plus réactive a été réaffirmée. Il suffit de rappeler en l’occurrence que le Commandement interarmées de Naples (JFC - Joint Force Command) s’est révélé inadapté pour conduire l’opération en Libye et qu’il a fallu créer une structure ad hoc renforcée par des spécialistes divers, notamment dans les domaines du ciblage ou de la communication stratégique. 

S’agissant de l’équilibre transatlantique, le retrait des Américains des missions offensives a laissé les Européens en première ligne tant pour le contrôle politique (exercé par le couple franco-britannique) que pour la contribution militaire (frappes aériennes, emploi des hélicoptères, recueil du renseignement). Il a également rendu plus évidente la nécessité pour les Européens de réduire leur dépendance aux Américains pour certaines capacités-clés, autrement dit de se doter d’un éventail capacitaire plus complet pour être en mesure d’intervenir seuls, s’ils le doivent, pour répondre aux crises de leur voisinage. C’était d’ailleurs cette attente d’un meilleur équilibre entre Américains et Européens qui avait motivé la liste des capacités critiques au Sommet de Lisbonne. 

En Afghanistan, la stratégie de transition de la sécurité confiée à l’armée et à la police afghanes pour 2014 semble bien engagée, même si les résultats restent fragiles. Nos efforts de formation (Train Advise Assist) portent leurs fruits. Les forces de sécurité nationales afghanes sont de plus en plus capables et autonomes. 

La mission de l’Otan après 2014 est maintenant définie et elle exclut les missions de combat. Son financement est promis. Pour autant, des incertitudes de long terme demeurent, comme le rôle du Pakistan, qui abrite toujours les sanctuaires insurgés, le processus de réintégration-réconciliation avec les taliban ou bien encore la constitution d’un État afghan financièrement viable avec un développement économique pérenne dans un contexte défavorable de corruption et de narcotrafics. 

Néanmoins, cette opération majeure, la plus importante que l’Otan ait jamais eue à conduire, rend plus crédible l’Alliance et renforce la solidarité transatlantique puisqu’en dépit d’objectifs stratégiques différents, tous les alliés restent engagés. Il y a aussi les nombreux bénéfices opérationnels et d’interopérabilité tirés par les armées et il convient là encore de souligner l’importance des partenaires (2).

Des lacunes capacitaires qui peinent à trouver des solutions pérennes

Les capacités militaires de la plupart des alliés déclinent nettement depuis la fin de la guerre froide, et le processus s’aggrave depuis la crise économique. Si l’initiative Smart Defence tente de compenser ce phénomène par le biais de coopérations multinationales, seule la volonté des nations serait à même d’inverser cette tendance. 

Une partie des alliés ne compte déjà plus au plan opérationnel avec des armées bonzaï ou spécialisées en niches. S’il s’agit essentiellement pour le moment des plus « petits » États, les tendances observées dans des pays de taille moyenne sont inquiétantes. Si les coupes budgétaires s’y poursuivaient, les capacités militaires de l’Alliance se réduiraient rapidement à celles de la « Quinte » (3). 

S’agissant de la défense antimissile balistique des territoires, la déclaration à Chicago de la capacité intérimaire, basée sur la contribution américaine (EPAA) (4) est une avancée symbolique mais des problèmes de fond persistent. Les Russes considèrent toujours les phases finales (5) de l’EPAA comme une menace directe contre leur dissuasion ; ce qui met à mal toute la politique orientale de l’Alliance. 

Par ailleurs, des voix commencent à s’élever au Congrès américain contre ce « cadeau » fait aux Européens qui n’y contribuent financièrement en fin de compte que très peu. Les alliés risquent de se diviser entre ceux qui voient la défense antimissile se financer au détriment de capacités classiques indispensables, et ceux pour qui elle constitue le nouveau ciment de l’esprit collectif de défense. 

Quoi qu’il en soit, il reste à trancher les questions essentielles liées au coût et au type de financement (fonds communs, contribution en nature, etc.), au retour industriel et au contrôle politique via des règles d’engagement antimissile bien difficiles à agréer à l’avance alors que le temps de décision dans l’exécution se compte en minutes. 

Des difficultés institutionnelles qui pourraient bouleverser les équilibres en place 

Le blocage politique turco-chypriote actuellement insoluble met les relations Otan-UE au « point mort ». Les accords dits de « Berlin + » sont probablement inapplicables à l’avenir pour les opérations de l’Union européenne. En théorie, ce blocage devrait impliquer la mise en place au sein de l’Union européenne d’une capacité permanente de planification et de conduite des opérations civiles et militaires, ce qui demeure la condition pour l’émergence d’une Europe de la défense. 

Mais ce sujet est toujours une ligne rouge britannique. 

L’opération en Libye a par ailleurs montré l’inanité d’une acception mal comprise de la non-duplication des moyens, qu’elle soit entre Américains et Européens ou entre l’Otan et l’UE. Les Européens devront en effet être de plus en plus capables d’agir de façon autonome dans leur espace d’intérêt sans avoir recours par nécessité aux capacités américaines. 

Quelle évolution pour la relation transatlantique ? 

Le rééquilibrage américain vers l’Asie-Pacifique ne peut que susciter des interrogations de la part des Européens, même s’il est annoncé qu’ils demeurent des partenaires stratégiques de choix des Américains. La question principale est celle du rôle de l’Alliance atlantique et de l’Europe dans ce changement de perspective. 

Les Américains portent-ils leur attention à l’Ouest-Pacifique dans une logique d’alliance, c’est-à-dire avec l’Otan « à bord », ou bien entendent-ils s’y impliquer avec leurs alliés du Pacifique en laissant à l’Otan et aux Européens le soin de s’occuper de leur « arrière-cour »?  

Le rôle futur de l’Otan et la place d’une Europe de la défense en complément dépendent évidemment de la réponse à cette question qui n’est pas tranchée à ce stade dans le débat américain. 

Il apparaît cependant de plus en plus que les priorités stratégiques des alliés évoluent différemment pour les uns ou les autres. Les Américains souhaitent une Alliance capable d’intervenir loin de ses frontières, alors que les alliés méditerranéens sont plus préoccupés par les crises en Méditerranée, au Moyen-Orient voire en Afrique et que les anciens pays du bloc de l’Est restent attentifs à une menace potentielle russe. Après dix ans d’engagement en Afghanistan, il convient aussi d’observer les réserves croissantes des alliés européens pour des opérations militaires lointaines, coûteuses en hommes et en argent et impopulaires. 

Vers plus d’autonomie stratégique des Européens? 

Le leadership européen observé lors de la crise libyenne pourrait-il devenir un modèle dans cette optique ? Il a en effet laissé imaginer des Européens plus responsables et déterminés qui entraînent l’Otan à agir dès lors que ces Européens seraient animés d’une volonté politique forte et que cette volonté se déclinerait en capacités crédibles. 

Cette vision aujourd’hui audacieuse a le mérite de faire apparaître les deux conditions d’une émancipation stratégique européenne : renouer avec l’idée du hard power, celle du soft power ne sachant suffire à l’émancipation, et abandonner un principe mal compris de non-duplication pour au contraire combler les lacunes européennes dans les domaines capacitaires où les Européens se reposent sur les contributions américaines. 

Le rôle de la Smart Defence et de la Connected Forces Initiative pour les nations  

Le concept de Smart Defence se traduit au fond par deux tendances, l’une portant à une mutualisation maîtrisée des capacités que la France soutient, et l’autre poussant les nations à plus d’intégration dans une alliance omnipotente.  

Dans le premier modèle, les nations restent pleinement responsables de leurs investissements et conservent dans le giron national les équipements majeurs. 

Elles recherchent des économies sur l’environnement (6) des forces. Ainsi les Pays-Bas et la Belgique ont pu conserver leurs frégates et chasseurs de mine en mutualisant le commandement de la mer du Nord, le soutien et la formation. Ils envisagent maintenant d’étendre ce modèle à l’aviation et aux forces terrestres. 

De telles avancées ne peuvent se fonder que sur une vision partagée d’intérêts communs, politiques et industriels. Les accords franco-britanniques de Lancaster House pourraient être regardés sous ce prisme, de même que les projets européens de Pooling and Sharing, notamment celui des ravitailleurs en vol. Les intérêts industriels représentent un enjeu majeur pour les nations et le maintien d’un esprit de défense. Il est illusoire de croire à un redressement des investissements dans les pays qui ne recueilleraient pas pour fruit de cet effort des bénéfices directs pour leur industrie, notamment en emplois. Or, la réduction du marché intérieur américain dans les années à venir va justifier une offensive des industries américaines de défense sur tous les projets communs occidentaux. Sans fair purchasing sharing, il ne saurait y avoir de rééquilibrage du burden sharing transatlantique. 

Le deuxième modèle, intégrationniste, correspond en réalité à des mutualisations poussées à l’extrême où les capacités-clés seraient acquises de façon collective, en multinational avec des coûts de fonctionnement financés en commun. 

Il introduit des difficultés inévitables sur les questions de souveraineté et de libre emploi des capacités. Il aboutit immanquablement dans une « déresponsabilisation » des nations qui seraient alors tentées de s’exonérer de leurs devoirs militaires par une simple contribution financière. Ce serait une menace certaine pour la solidarité de l’Alliance. 

Néanmoins, dans le but de préserver l’interopérabilité de nos forces dans le long terme dans une perspective où les opérations de combat auront pris fin après le retrait d’Afghanistan, l’initiative des forces connectées met l’accent sur l’entraînement et la formation en commun dans des centres certifiés par l’Otan ainsi que sur le développement d’interfaces techniques pour que tous les systèmes puissent s’utiliser selon un principe de Plug and Play. La structure de standardisation de l’Otan et la Nato Response Force seront à cet effet les instruments premiers de cette initiative.

La position unique de la France 

La France reste un des derniers alliés à conserver des capacités sur l’ensemble de l’éventail militaire, de la dissuasion nucléaire aux moyens de posture militaire permanente et aux capacités d’intervention lointaine. Elle a fait en Libye la démonstration remarquée de sa cohérence opérationnelle. 

Cependant, elle n’échappe pas à la crise et aux contraintes budgétaires. Ses choix futurs appelleront par conséquent plus de partages et mutualisations avec, au bout du compte, l’acceptation de partager les décisions de concevoir et d’agir, donc de revoir le périmètre de sa souveraineté en capacités militaires. Pour elle cette évolution n’est concevable qu’au sein de la communauté de destin et d’intérêt que porte l’Union européenne. On ne peut partager sa souveraineté et réduire son autonomie en acceptant des dépendances qu’entre Européens. C’est une vision cohérente avec les intérêts stratégiques européens. C’est aussi l’intérêt objectif de notre Alliance atlantique qui réclame, à l’instar des hauts responsables américains, des Européens plus consistants dans leurs contributions militaires et plus responsables dans leurs engagements. 

C’est aussi la clé du repositionnement de la France à sa juste place dans l’Otan. 

De cette position unique de la France au sein de l’Otan peut résulter une conscience européenne responsable au sein de l’Alliance. Le Sommet de Chicago restera celui de l’intention affichée d’une Alliance rééquilibrée par des Européens plus responsables. Cette intention louable sera-t-elle suivie d’effets ? 

(1) Le concept stratégique, articulé autour de trois piliers (défense collective, gestion des crises et partenariats) ; la stratégie dite « de Lisbonne » pour l’Afghanistan (transition aux forces de sécurité afghanes pour fin 2014) ; une liste de capacités critiques dont l’Alliance doit se doter (dont le système AGS - Alliance ground surveillance) ; la défense antimissile balistique des territoires (DAM) agréée ; la décision de réformer la structure à la fois militaire et civile et la prise en compte des nouvelles menaces (cyber, piraterie, terrorisme, armes de destruction massive, réseaux d’énergie). 

(2) 22 représentés au sein de la Force internationale d’assistance et de sécurité (Fias) pour une coalition inégalée de 51 pays. 

(3) États-Unis, Allemagne, France, Royaume-Uni et Italie. 

(4) European Phased Adaptative Approach. 

(5) Phases 3 et 4 de l’EPAA. 

(6) Formation, entraînement, logistique, système de commandement, soutiens, etc.