regards-citoyens

La crise s’installe en dépit des scénarios optimistes que l’on a cherché à nous vendre jusque là et le cap le plus difficile est en fait devant nous. C’est au cours des prochains mois que les consé-quences sociales vont surtout se faire sentir, alors que les États membres doivent faire face à des situations budgétaires catastro-phiques et que la monnaie européenne est attaquée de toutes parts. Mais c’est dans la tempête que l’on reconnaît les bons capitaines ! L’inconvénient de l’Europe étant sans doute d’avoir trop de capitaines…

Le tableau est connu : une vingtaine de pays européens sont sortis des critères du Pacte de stabilité et de croissance. Avant même que la crise financière n’éclate au grand jour, la plupart des gouvernements avaient laissé courir les déficits et aujourd’hui, plusieurs d’entre eux sont confrontés à un déficit supérieur à 10% du PIB, d’autres à un endettement public dépassant les 100%. Dans toute l’Union européenne, toutes les collectivités publiques vont devoir lancer des plans d’économies sans précédent depuis la deuxième guerre mondiale. Or, l’Europe souffre d’une « sous-croissance chronique » due tout à la fois à un déficit d’investissement dans l’enseignement, la recherche et l’innovation et à des rigidités étatiques et sociales complexes. Dans ce contexte, les gouvernements nationaux ont constamment cherché à jouer solo, mettant à mal les politiques et la solidarité communautaire, sans pour autant atteindre les résultats espérés au niveau national et sans entreprendre les réformes indispensables des secteurs de l’éducation, mais aussi de la santé, de la sécurité sociale, du marché du travail et des retraites. Ce tableau ne serait évidemment pas complet si l’on omettait la montée vertigineuse des coûts que va entraîner le vieillissement de la population européenne.

Dans un tel contexte, il n’est pas inutile de se demander comment il sera possible dans l’avenir proche de financer les politiques européennes, mais aussi d’assumer les compétences nouvelles créées par le Traité de Lisbonne.

La crise doit nous amener à réduire les gaspillages

Chacun sait que la réduction drastique des dépenses n’est pas le remède idéal à la crise. Elle peut même ralentir la reprise économique. Pour autant, la crise doit nous amener à réduire les dépenses inutiles (elles existent même dans le budget communautaire) et à réorienter certaines dépenses.

Ainsi, il y a deux manières de concevoir le nouveau service d’action extérieure de l’Union. Soit on ajoute un 28ème réseau diplomatique aux 27 existants, soit on cherche à remplacer progressivement les 27 diplomaties nationales par une diplomatie européenne. On voit tout de suite l’économie qui pourrait être réalisée, même s’il va de soi que cela mettra du temps et que les États membres conserveront pendant un certain temps encore leur principales représentations à Washington, Moscou, Beijing, etc. Combien d’autres économies pourraient être réalisées ! Que l’on songe seulement aux représentations consulaires multiples, sans compter les représentations consulaires et diplomatiques croisées à l’intérieur de l’Union. En 2010, la France, pour ne prendre que cet exemple, entretient toujours à Bruxelles une ambassade bilatérale, une représentation auprès de l’UE, une représentation auprès de l’OTAN et un consulat général (à 1h20 de Paris en train !). Compte tenu du rôle actuel de l’UE dans le domaine de la santé (y compris l’évaluation des médicaments par l’EMEA et la prévention des maladies transmissibles via l’ECDC), ne serait-il pas temps d’envisager une simplification des relations avec l’OMS ? Et ce qui est vrai pour l’organisation mondiale de la santé, l’est aussi pour beaucoup d’autres organisations sectorielles… en attendant d’y parvenir à l’ONU ou dans les enceintes financières.

Des économies bien plus substantielles peuvent être réalisées dans beaucoup d’autres domaines. L’une des premières priorités devrait porter sur la réduction des duplications inutiles de programmes d’armements. L’Europe ne peut plus s’offrir le luxe de développer 23 types de véhicules blindés d’infanterie, 4 modèles de chars, trois avions de combat, et j’en passe… Non seulement ces développements parallèles (pour quelques différences techniques de moindre importance) sont horriblement coûteux, mais ils mettent à mal l’interopérabilité de nos forces, renchérissent le maintien en conditions opérationnelles et produisent une concurrence à l’export qui fait le jeu des autres grands producteurs mondiaux d’équipements militaires. Dans le domaine de la recherche aussi, la main droite nationale ignore ce que fait la main gauche communautaire et plus encore ce que font les voisins. Au total, à peine 15% de l’effort européen de recherche est coordonné (et encore imparfaitement) au travers du programme cadre commu-nautaire ou de programmes multinationaux. Si les exemples de gaspillages sont légion, l’inefficacité de l’aide au développement n’est plus à démontrer. On en connaît l’une des causes fonda-mentales : sur le terrain, les représentants des États membres et ceux des services compétents de la Commission s’ignorent et se concurrencent au mépris de la bonne gestion et, plus encore, de la bonne diplomatie. Il est urgent d’y remédier.

D’autres économies sont à rechercher dans le fonctionnement des institutions européennes et plus encore en réduisant la foule de parasites qui vivent sur la bête. Certes, on touche là à un tabou… Mais, il est inacceptable que l’argent des contribuables européens continue en cette période de crise à nourrir directement ou indirectement cette armée de consultants (des études sont réguliè-rement commandées à l’extérieur alors qu’elles auraient pu être rédigées à moindre coût et à qualité au moins égale par les fonctionnaires), de lobbyistes et de communicants. En matière de communication, il serait également grand temps de faire des coupes claires. A eux seuls, le Parlement (environ 100 millions d’euros) et la Commission (plus de 400 millions) dépensent un demi milliard d’euros par an dans la communication. A titre de comparaison, le budget PESC correspond environ à la moitié de cette somme et le budget total du Conseil de l’Europe (fonctionnement et politiques) à 47 États membres atteint à peine 218 millions d’euros en 2010. Non seulement la production à grande échelle qui en résulte est inefficace (l’image de l’Europe et des institutions n’a jamais été aussi mauvaise), mais elle est contreproductive. L’explication en est simple : l’information finit par se noyer dans la masse et cette politique court-circuite les relais classiques d’information que sont les journalistes. Enfin, comme le relève très justement le rapport du groupe des sages présidé par Felipe Gonzalez, cette commu-nication tous azimuts est clairement perçue par les citoyens comme de la pure propagande.

Renouer avec la solidarité

Comme le constate Alain Lamassoure, « le financement des politiques européennes est dans l’impasse ». Faute d’avoir donné à l’Union de véritables ressources propres, comme le prévoient pourtant tous les traités européens, les États membres se sont condamnés à être ses seuls contribuables : ce sont les budgets nationaux qui financent à 80% le budget européen. Anti-communautaire par essence, ce système incite évidemment chaque ministre des Finances à exiger le « juste retour » de sa cotisation. Résultat : malgré quatre nouveaux traités, qui ont accru considéra-blement les compétences de l’Union, et trois vagues d’élargissement, qui ont doublé le nombre de ses membres «pauvres », le budget communautaire reste gelé à 1% du PIB, inférieur d’un quart au plafond fixé en 1988 ». Or, note encore le président de la commission des budgets du Parlement européen, «les parlements nationaux ont de plus en plus de mal à comprendre pourquoi ils devraient augmenter leurs impôts ou accroître l'endettement du pays pour financer des politiques décidées ailleurs et sans leur consentement ».

Or, il y a un moyen très simple d’éviter de solliciter les budgets nationaux, c’est de donner à l’Europe de nouvelles ressources propres. « Le budget est le véritable instrument de mesure de la confiance des gouvernements dans l’Union européenne et du degré de solidarité qu’ils sont prêt à accepter », souligne fort justement Alain Lamassoure. Les économies que peuvent réaliser les États membres en s’appuyant davantage sur l’Union européenne, en mutualisant davantage leurs activités dans divers secteurs doivent s’accompagner d’un renouveau de la solidarité communautaire et la rigueur dans l’orientation et l’exécution des dépenses que s’imposeront le Parlement et le Conseil doivent favoriser une augmentation du budget européen. Les crises permettent à l’Europe d’avancer et l’on peut espérer avec Jacques Attali que la crise actuelle permettra enfin de doter l’Europe d’un budget à la hauteur d’une Union de 27 États et de plus de 500 millions de citoyens. En attendant de disposer des nouvelles ressources propres nécessaires à cette augmentation du budget général, il est indispensable de mobiliser tous les autres instruments financiers : fonds intergouver-nementaux sur le type du FED, instruments de prêt de la BEI, mécanismes d’additionnalité induits par les fonds structurels ou d’autres programmes, avec pour objectif prioritaire d’investir dans l’avenir. Certains, à l’instar de Jacques Attali, suggèrent aussi de créer le plus rapidement possible des bons du trésor européen pour financer les investissements : 1000 milliards d’euros pourraient ainsi être rapidement injectés dans la recherche et les technologies émergentes.

Le mythe de la neutralité financière

La neutralité budgétaire des politiques européennes est un mythe. Sans financements adéquats, rien ne se fera. Or le Traité de Lisbonne accroît considérablement les compétences de l’Union européenne dans les domaines de l’énergie, la recherche (qui peut désormais couvrir le domaine militaire), la politique spatiale, l’immigration, la sécurité (avec notamment l’établissement d’une politique européenne des capacités et de l’armement). A ces politiques nouvelles ou élargies qui ne verront pas le jour sans crédits substantiels s’ajoutent les difficultés financières que connaissent des programmes industriels essentiels, décidés depuis plusieurs années, comme le réseau de satellites Galileo, le réacteur expérimental international de fusion thermonucléaire ITER et, peut-être demain, la poursuite du développement du réseau de surveillance globale pour l’environnement et la sécurité GMES. Fade copie d’une stratégie de Lisbonne qui a amplement prouvé son inefficacité, la stratégie EU 2020 prévoit le lancement de plusieurs programmes au nom de la croissance verte et de l’économie de la connaissance. Va-t-on une fois encore se payer de mots et de stratégies ou enfin se décider à investir massivement dans la recherche et le développement des technologies vertes (le volume d’investissement de la Chine est dix fois celui de l’UE dans ce secteur), des nanotechnologies et nanomatériaux et de leur maîtrise ? Il n’est évidemment plus temps de tergiverser ou de se faire concurrence si nous voulons que l’Europe et les pays qui la composent ne se transforment pas en simples colonies de vacances pour touristes asiatiques en mal d’exotisme occidental.

Ce qui est vrai pour les politiques internes, l’est aussi pour la place et le rôle de l’Union sur la scène internationale. La manière dont sera doté le service européen de l’action extérieure (SEAE) donnera une juste mesure de l’ambition que les gouvernements sont prêts à lui accorder, mais aussi du degré de solidarité que l’on peut attendre d’eux au niveau international.

Avant de revenir au SEAE, faisons un rapide détour par trois autres dispositions du Traité de Lisbonne qui attendent sagement leur mise en oeuvre : la clause de solidarité, la coopération structurée permanente et le fonds de lancement des opérations de la PSDC. Il va de soi que la clause de solidarité entre dans le champ des politiques internes. Si on s’est appuyé sur cet article pour assurer l’aide à la Grèce, la solidarité visée par l’article 222 est bien plus large et sa mise en oeuvre nécessitera de mettre en place des moyens financiers, techniques et humains au niveau européen. De plus, cette solidarité devra tôt ou tard se doubler d’une dimension extérieure. On imagine mal que la mobilisation de la clause de solidarité en faveur de la Guadeloupe après un cyclone ignore totalement l’île voisine de la Dominique encore plus durement touchée. Le même principe vaudra pour les régions frontalières d’Europe orientale, que la catastrophe soit d’origine naturelle ou humaine. Dans le domaine de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC), la coopération structurée permanente (CSP), conçue comme un processus de développement des capacités dans la perspective d’une défense commune, doit servir à acquérir ou mettre en commun des capacités que les États membres ne peuvent plus s’offrir seuls. Elle doit aussi créer une dynamique de transformation et d’adaptation de l’outil de défense aux risques actuels et émergents, un domaine dans lequel l’OTAN patine. Sa mise en oeuvre ne se fera pas sans financements substantiels. S’il est encore difficile d’imaginer aujourd’hui un recours au budget général pour des acquisitions de défense, l’utilisation d’un fond intergouvernemental (sur le modèle du FED) ou d’instruments de prêts (sur le modèle de la FEMIP) sont nécessaires pour donner vie à la CSP. Enfin, parmi les plus grandes difficultés restées jusqu’à présent sans solution dans le secteur de la défense, figure le partage des coûts opérationnels lors des missions européennes. Le Traité de Lisbonne introduit un fonds de lancement des opérations, qu’il va falloir abonder de manière adéquate. Mais ce fonds ne nous dispensera pas d’une nouvelle révision du mécanisme Athéna de financement des coûts communs pendant les opérations. Beaucoup plus d’activités (notamment logistiques et sanitaires) doivent pouvoir être entièrement mutualisées.

Parmi les enjeux de la création du SEAE figurent évidemment la taille, la structure et le financement du service qui doit voir le jour dans les prochains mois. En voulant aller trop vite, on prendrait le risque de gâcher cette opportunité de doter l’Union d’un outil réellement adapté à la conduite d’une politique étrangère solidaire, cohérente et efficace. Contrairement à ce qui a été avancé, le SEAE ne devrait pas, tout au moins dans un premier temps, atteindre 4000, voire 6000 ou 8000 personnes. Sa taille, selon l’estimation actuelle des services de la Commission, ne devrait, au cours des premières années de sa mise en place - c’est-à-dire à l’horizon de deux ou trois ans -, pas dépasser les 1200 à 1500 personnes. Cette fourchette tient compte des 650 à 700 fonctionnaires tirés des rangs de la Commission (à Bruxelles et dans les délégations) auxquels viendraient s’ajouter environ 150 fonctionnaires du Conseil (sans compter ceux provenant des structures de la PESD : état-major, CMPD, SitCen, etc.) et progressivement 300 diplomates nationaux. S’il est normal que le SEAE connaisse une montée en puissance progressive, on ne doit pas perdre de vue qu’un service de taille trop réduite posera dès le début un problème sérieux de dimensionnement. Le SEAE aura en effet à assumer des missions beaucoup plus complexes que les diplomaties nationales (souvent pléthoriques), puisqu’il lui faudra à la fois gérer un éventail plus large et plus complexe de politiques européennes (avec les budgets qui y sont associés - FED et instruments pour la démocratie, pour le voisinage, pour la stabilité, pour la sûreté nucléaire, etc. -, ce qui explique l’attention que porte le Parlement aux aspects budgétaires de la négociation en cours). Le SEAE devra, en outre, assumer, dans certaines situations, la représentation diplomatique et consulaire d’États membres ne disposant pas d’une ambassade dans un pays donné. Il est donc crucial que ce nouveau service européen dispose des ressources humaines et financières nécessaires pour remplir sa mission.

Les États membres doivent en prendre la mesure et s’engager dès à présent à doter le SEAE d’un budget de fonctionnement qui soit à la hauteur des ambitions d’une véritable politique étrangère et consulaire européenne. Si l’on insiste autant sur l’activité consulaire, c’est parce qu’elle est la conséquence logique de l’espace Schengen et d’une citoyenneté européenne qu’il est indispensable de concrétiser dans les faits. Le doublement du budget PESC (environ 285 millions d’euros actuellement) devrait venir s’y ajouter. Mme Ashton doit le demander, le Parlement doit la soutenir et les États membres doivent l’accepter. Ce budget de fonctionnement conséquent et ce doublement du budget PESC constituent le prix à payer pour la crédibilité de la future diplomatie européenne et pour réaliser des économies en supprimant les représentations nationales inutilement redondantes dans de nombreux pays du monde.

NB : Cet article a été publié dans le Cahier n°16 (Juilet 2010) du GRASPE - Groupe de Réflexion sur l'avenir du Service Public Européen -