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424 voix pour, 94 contre et 30 abstentions : le résultat très claire du vote, le 22 octobre dernier à Strasbourg, sur le rapport d'Elmar Brok (PPE, allemand) relatif à la mise en place du serice d'action extérieure (SEAE, communément appelé " service diplomatique européen ") reflète parfaitement le large consensus qui existe au Parlement européen pour réclamer un service respectueux de la " méthode communautaire ", intégré dans la structure administrative de la Commission européenne, financé par le budget de l'UE et soumis au contrôle démocratique parlementaire.

Même si le traité stipule que le Parlement n'a qu'un " avis " à donner sur la création du SEAE (contrairement à la Commission qui doit donner son accord), les députés n'ont pas laissé de doute sur le fait qu'ils veulent avoir leur mot à dire sur la structure, l'organisation et le fonctionnement de ce qu'ils considèrent comme l'une des plus importantes innovations du Traité de Lisbonne.

Faute de pouvoir de décision expli cite sur le service diplomatique, le PE entend utiliser ses prérogatives en matière de renouvellement de la Commission européenne pour se faire entendre. En clair : lors des auditions (prévues à la fin novembre, début décembre) des futurs membres de la Commission, les députés demanderont au Haut Représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité (HR) - qui, étant en même temps Vice-président de la Commission, aura donc besoin de l'approbation du PE - de prendre position sur les revendications du Parlement.

M. Brok a laissé entendre, lors du débat, que le Parlement ne donnera son approbation qu'à un Haut Représentant qui prendra en compte les desiderata du PE au moment où (début 2010) il fera sa proposition formelle pour la mise en place du SEAE. Le rapporteur a également rappelé que le PE aura son mot à dire (procédure de codécision) dans le modifications nécessaires du règlement financier et du règlement sur le statut des fonctionnaires [NDLR : ainsi que sur l'accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire]. Afin d'éviter de " gaspiller un temps précieux en controverses politiques " sur la forme que doit prendre le SEAE après l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, les députés recommandent au Conseil et à la Commission de conclure " un accord politique " avec le Parlement sur toutes les questions " à un stade précoce ".

Le texte adopté par le PE en séance plénière n'a quasiment pas changé par rapport au projet de rapport approuvé le 19 octobre en commission des affaires étrangères. Ainsi, les députés demandent qu'en tant que service sui generis sur le plan de l'organisation et du budget, le SEAE soit intégré à la structure administrative de la Commission, " ce qui garantirait une totale transparence ". Dirigé par un directeur général (placé sous l'autorité du HR), le service devrait être divisé en plusieurs directions dont chacune aura la responsabilité d'un domaine stratégique important des relations extérieures de l'Union, estime le PE. D'autres directions devraient être chargées des questions relatives à la politique de sécurité et de défense, à la gestion des crises civiles, aux questions multilatérales et horizontales, y compris les questions relatives aux droits de l'Homme et aux affaires administratives, proposent encore les députés.

Toutefois, certains domaines des relations extérieures placés sous la responsabilité de la Commission actuelle ne devraient pas etre affectés par la mise en place du SEAE : Commerce, Elargissement, Aide humanitaire, Droits de l'Homme.

Les députés estiment également que les délégations de la Commission dans les pays tiers ainsi que les bureaux de liaison du Conseil et du représentant spécial de l'UE devraient être fusionnés pour donner naissance à des " ambassades de l'Union " dirigées par le personnel du SEAE sous l'autorité du HR. Le PE propose également d'examiner dans quelle mesure il serait possible de conférer progressivement aux futures " ambassades de l'Union " des services consulaires.

Le PE suggère également qu'un " collèges de diplomates européens " soit créé qui, en étroite collaboration avec les organes compétents des Etats membres, dispenserait aux fonctionnaires de l'Union et des Etats membres une formation fondée sur des cursus " entièrement harmonisés ", que tous les membres du personnel du SEAE disposent du même statut permanent ou temporaire et aient les mêmes droits et obligations, quelle que soit leur origine, qu'ils soient nommés sur la base du mérite, de l'expertise et de l'excellence, et issus, dans une proportion pertinente et équilibrée, grâce à un mécanisme ouvert et transparent, de la Commission, du Conseil et des services diplomatiques nationaux. Le HR devrait s'engager à informer les commissions des affaires étrangères et du développement du PE au sujet des nominations aux postes à responsabilité du SEAE et accepter que ladite commission auditionne les candidats si elle le juge utile. Enfin, le SEAE devrait veiller à ce que le Parlement européen dispose, dans les ambassades de l'UE, de référents garants de la coopération avec le Parlement (chargés, par exemple, d'encourager les contacts parlementaires dans les pays tiers).

Elmar Brok a rappelé, lors du débat, que, quand la Convention (qui avait préparé la Conférence intergouvernementale sur le traité instituant une Constitution pour l'Europe) s'était prononcée pour la création du SEAE, elle avait l'ambition de rendre la politique étrangère de l'UE " plus efficace, plus transparente et plus démocratique " et non pas de renforcer son caractère intergouvernemental. Le PE ne peut donc pas accepter que le service diplomatique européen devienne une " nouvelle bureaucratie qui, située quelquepart entre la Commission et le Conseil, mène sa propre vie indépendante loin de tout contrôle démocratique ". 

Mme Benita Ferrero-Waldner a assuré que la Commission européenne soutient " l'approche générale " du PE mais elle a estimé qu'avec sa nature sui generis, le SEAE " ne sera ni intergouvernemental, ni entièrement basé sur la méthode communautaire ". La Commission est ouverte à l'idée de confier des tâches consulaires aux futures " ambassades de l'Union " " même si cela peut prendre un certain temps ". 

Alojz Peterle (PPE, slovène) a salué le rapport de M. Brok " qui reflète bien la position du PE ". Nous partageons également l'avis du rapporteur, a enchaîné, pour le groupe socialiste (S&D), l'Italien Roberto Gualtieri qui a insisté sur l'intégration du service dans la structure administrative et budgétaire de la Commission. Idem pour le libéral britannique Andrew Duff (ADLE) qui a exprimé l'espoir que tous les Etats membres, y compris les grands, prennent le SEAE au sérieux et y  envoient leurs meilleurs diplomates. Pour les Verts, l'Estonien Indrek Tarand a exprimé le soutien de son groupe aux principales revendications exprimées dans le rapport Brok.

La création du SEAE ne fait cependant pas l'unanimité parmi les parlementaires : le Britannique Ashley Fox (ECR) estime qu'il faudrait rendre de l'argent aux pays membres plutôt que de s'engager dans de nouvelles dépenses. Dans le même groupe, Charles Tannock exige que l'action extérieure soit complémentaire aux relations diplomatiques bilatérales, sans les remplacer. Les délégations ne doivent en aucun cas s'appeler " ambassades ", selon l'élu britannique. Membre du groupe GUE/NGL, l'Allemand Helmut Scholz a exprimé des réserves sur la façon dont on a procédé, à huis clos, sans engager un débat démocratique. Qui va contrôler ce nouvel organe, se sont demandé plusieurs parlementaires, en souhaitant davantage de transparence et de démocratie. Certains ont exprimé leur opposition avec virulence, notamment le Britannique David Campbelle (FD), qui voit ici se dessiner un super-Etat européen en même temps qu'il dénonce la création " non pas des Etats-Unis d'Europe, mais d'une nouvelle Yougoslavie ".

L'Italien Carlo Casini (PPE), tout en rappelant que l'on ne dispose, pour l'instant, que d'un texte intérimaire, croit en revanche en cette proposition, opinion partagée par la Hongroise Zita Gurmai (S&D), qui la considère comme l'innovation la plus significative du Traité de Lisbonne et qui a manifesté sa fierté pour le bon travail accompli par la commission des affaires étrangères du PE. Ce texte représente l'ouverture d'une nouvelle ère pour l'Union, a renchéri la Belge Annemie Neyts-Uyttebroeck (ALDE) : " beaucoup de diplomates auraient jusqu'il y a peu rechigné à l'idée d'être tous placés sour l'autorité du Haut Représentant ". " Nous sommes en faveur de la proposition à condition que le Parlement puisse exercer effectivement une action de contrôle ", a déclaré la verte allemande Franziska Brantner, tout en demandant que l'accent soit mis sur le maintien de la paix. " Il importe de fixer des priorités politiques claires, pour éviter les duplications par rapport aux services extérieurs des Etats et assurer un service spécifique générant une valeur ajoutée. Quant à l'aide au développement, sa programmation doit rester de la responsabilité du commissaire responsable, mais en coordination avec le HR " a souligné à son tour l'ancien Commissaire Louis Michel (ADLE). " La cohérence sera fondamentale pour le succès de cette initiative ", a soutenu à son tour le Hongrois György Schöpflin (PPE) ; " si l'attention des différents pays se dirige vers des questions différentes, l'impact du SEAE sera dilué. Ce dernier devra en outre travailler en coopération avec les autres institutions qui ont dimension extérieure ". 

En clôturant le débat au nomdu Conseil, Cécilia Malmström s'est dite convaincue que le Haut Représentant (" il, ou elle ", a-t-elle précisé) élaborera les détails du fonctionnement du SEAE en coopération avec le Parlement ; le rapporteur Elmar Brok avait reconnu quant à lui que, " même si le Parlement doit avoir son mot à dire, la politique étrangère doit être menée sur le plan opérationnel par l'éxecutif, comme dans les pays membres ". La Commissaire Ferrero-Waldner a assuré, pour sa part, que la Commission entend fermement réussir cette opération, en tenant compte des demandes du Parlement concernant le respect des droits de l'Homme et de l'égalité entre hommes et femmes.

Source : BQE n° 10 004 en date du 23 octobre 2009