regards-citoyens

Nombreux sont les observateurs attentifs de la construction européenne qui reconnaissent que le dernier élargissement de l'Union, par son ampleur, a fragilisé la cpacité de cette dernière à poursuivre son approfondissement sans recourir à des formes appropriées de coopération à géométrie variable dans le cadre de l'architecture instutionnelle de l'Union, en particulier en faisant usage de l'instrument de la coopération renforcée (voir à cet égard les articles de ce blog intitulés : Les coopérations " spécialisées " : une voie de progrès pour la construction européenne (1) et Les coopérations " spécialisées " : une voie de progrès pour la construction européenne (2) )
Si l’ouverture de l’accès de cet instrument de différenciation à la PESC en dehors du champ strictement militaire de la PESD
est acquise depuis la mise en oeuvre du traité de Nice, c’est le traité de Lisbonne qui la rend possible pour la PSDC, sans réserve pour son contenu militaire, en vertu de l’article 20 TUE, puisque cette dernière relève du cadre des compétences non exclusives de l’Union, avec quelques restrictions ayant trait à la procédure d’établissement.
L’article 20 du traité sur l'Union européenne (TUE) dispose que :
« 1. Les Etats membres qui souhaitent instaurer entre eux une coopération renforcée dans le cadre des compétences non exclusives de l’Union peuvent recourir aux institutions de celle-ci et exercer ces compétences en appliquant les dispositions appropriées des traités, dans les limites et selon les modalités prévues au présent article, ainsi qu’aux articles 326 à 334 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
Les coopérations renforcées visent à favoriser la réalisation des objectifs de l’Union, à préserver ses intérêts et à renforcer son processus d’intégration. Elles sont ouvertes à tout moment à tous les Etats membres, conformément à l’article 328 TFUE.
2. La décision autorisant une coopération renforcée est adoptée par le Conseil en dernier ressort, lorsqu’il établit que les objectifs recherchés par cette coopération ne peuvent être atteints dans un délai raisonnable par l’Union dans son ensemble, et à condition qu’au moins neuf Etats membres y participent. Le Conseil statue conformément à la procédure prévue à l’article 329 TFUE.
3. Tous les membres du Conseil peuvent participer à ses délibérations, mais seuls les membres du Conseil représentant les Etats membres participant à une coopération renforcée prennent part au vote. Les modalités de vote sont prévues à l’article 330 TFUE.
4. Les actes adoptés dans le cadre d’une coopération renforcée ne lient que les Etats membres participants. Ils ne sont pas considérés comme un acquis devant être accepté par les Etats candidats à l’adhésion à l’Union. »
En vertu de l’article 326 TFUE, « les coopérations renforcées respectent les traités et le droit de l’Union. […]. ».
En vertu de l’article 327 TFUE, « les coopérations renforcées respectent les compétences, droits et obligations des Etats membres qui n’y participent pas. Ceux-ci n’entravent pas leur mise en oeuvre par les Etats membres qui y participent. ».
En vertu de l’article 328 TFUE :
« 1. Lors de leur instauration, les coopérations renforcées sont ouvertes à tous les Etats membres, sous réserve de respecter les conditions éventuelles de participation fixées par la décision d’autorisation. Elles le sont également à tout autre moment, sous réserve de respecter, outre lesdites conditions, les actes déjà adoptés dans ce cadre.
2. La Commission et, le cas échéant, le Haut Représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité (HRAEPS) informent régulièrement le Parlement européen et le Conseil de l’évolution des coopérations renforcées ».
S’agissant de l’implication des autres institutions que le Conseil au cours de la procédure visant à l’instauration d’une coopération renforcée, alors qu’elle n’est posée que comme une possibilité (cf. la formule du premier paragraphe de l’article 20.1 TUE selon laquelle « Les Etats membres qui veulent instaurer entre eux une coopération renforcée […] peuvent recourir aux institutions de celle-ci »), et non comme une obligation de jure, dans le cadre de la PESC, s’agissant de la Commission européenne, l’article 329 TFUE la rend juridiquement obligatoire pour l’appréciation de « notamment […] la cohérence de la coopération renforcée envisagée avec les autres politiques de l’Union » après que la demande des Etats membres demandeurs lui ait été transmise après avoir été adressée au Conseil ; cette demande est également transmise au Parlement européen pour information. Dans ce cadre spécifique de la PESC, l’autorisation de procéder à une coopération renforcée est accordée par une décision du Conseil statuant à l’unanimité (l’unanimité étant ici constituée par les voix de tous les représentants des Etats membres au Conseil).
Conformément aux dispositions de l’article 331 TFUE, lorsqu’un Etat membre souhaite participer à une coopération renforcée en cours dans le cadre de la PESC, il notifie son intention au Conseil, au HRAEPS et à la Commission. C’est le Conseil qui confirme la participation de l’Etat membre en question, après consultation du HRAEPS, lequel peut également formuler au Conseil des propositions relatives aux mesures transitoires nécessaires. Dans ce cadre, le Conseil statue à l’unanimité, l’unanimité étant ici constituée par les voix des représentants des seuls Etats membres participants.
En vertu des dispositions de l’article 334 TFUE, « le Conseil et la Commission assurent la cohérence des actions entreprises dans le cadre d’une coopération renforcée ainsi que la cohérence de ces actions avec les politiques de l’Union, et coopèrent à cet effet. » Une telle formulation juridique ne faisant état d’aucune sorte de réserve, elle établit par conséquent que la coopération du Conseil et de la Commission envisagée dans cet article couvre en particulier les coopérations renforcées établies dans le cadre de la PESC.
S’agissant des dépenses résultant de la mise en oeuvre d’une coopération renforcée, autres que les coûts administratifs occasionnés pour les institutions, sont à la charge des Etats membres qui y participent, à moins que le Conseil, statuant à l’unanimité de tous ses membres, après consultation du Parlement européen, n’en décide autrement.
Des Etats membres pourraient-ils trouver intérêt à établir une coopération renforcée au sens de l’article 20 TUE dans le domaine de la PESC ? Et plus précisément dans celui de la PSDC ? Pour servir quels objectifs, selon quelles modalités ? Avec quels risques et quels avantages pour l’Union ?

A - L’instrument de la coopération renforcée en lien avec la coopération structurée permanente (CSP)

Au regard de telles dispositions, dès lors que le traité ne réserve pas aux dimensions civile et civilo-militaire de la PESC le même traitement qu’à sa dimension militaire et/ou défense stricto sensu dans le cadre des dispositions spécifiques concernant la PSDC, la volonté commune et la capacité de quelques uns des Etats membres de poursuivre leur effort en faveur d’une intégration accrue dans le domaine de la PESC, d’une part, et dans celui plus spécifique de la PSDC, d’autre part, peuvent trouver dans cet instrument de coopération un cadre institutionnel mieux approprié que ne l’est celui offert par la CSP pour établir les objectifs, les conditions et les modalités d’une approche globale de la gestion des crises ayant des implications non seulement militaires ou dans le domaine de la défense, mais également des implications civiles articulées autour d’exigences de prévention, de stabilisation, ou de reconstruction (qu’il s’agisse de l’instauration d’un Etat de droit, de la nécessité d’opérer la réforme du secteur de la sécurité, ou de procéder au désarmement d’un Etats tiers au moyen des capacités civiles et des instruments – tels que l’instrument de stabilité - dont dispose l’Union ou de ceux qui sont mis à son service par les Etats membres.
Outre les éléments d’un tel constat, le recours à l’instrument de la coopération renforcée dans le cadre de la PSDC plutôt qu’à celui de la CSP (si l’établissement de cette dernière n’était déjà décidé par le traité lui-même, conformément au caractère impératif de la formulation retenue à l’article 42.6 TUE) aurait pu trouver sa justification dans l’absence de critères d’entrée aussi flous que ceux qui sont établis à l’article 1 du protocole relatif à la CSP), critères qui sont par ailleurs suffisamment généraux pour favoriser l’entrée du plus grand nombre, aux réserves près suivantes :
  - la décision du Conseil relative à l’établissement de la CSP est prise à la majorité qualifiée alors que celle relative à l’instauration d’une coopération renforcée dans le cadre de la PESC est prise à l’unanimité,
  - à la différence de la CSP qui fait reposer la conditionnalité attachée à la participation d’un Etat membre qu’à la satisfaction effective – après évaluation - de critères d’entrée définis dans un protocole, un nombre minimal d’Etats membres est requis pour instaurer une telle coopération renforcée,
  - les dispositions du protocole n° 4 relatif à la CSP fournissent des informations précises sur les critères d’entrée, les objectifs à atteindre par les Etats participants, le rôle de l’Agence européenne de défense en matière d’évaluation qu’il n’est plus possible de renégocier eu égard à leur inscription dans le droit primaire de l’Union établi par le traité.

B - L’instrument de la coopération renforcée en appui de l’article 42.5 TUE

L’article 42.5 TUE stipule que « le Conseil peut confier la réalisation d’une mission, dans le cadre de l’Union, à un groupe d’Etats membres afin de préserver les valeurs de l’Union et de servir ses intérêts. La réalisation d’une telle mission est régie par l’article 44 TUE. »

Dans la mesure où une telle mission nécessiterait le recours à des capacités civiles, civilo-militaires et militaires qui peuvent être mises en oeuvre par les mêmes Etats membres, qu’elle revêtirait soit un caractère permanent, soit un caractère générique la conduisant à être reconduite sur la base des mêmes décisions et à partir des mêmes Etats membres, rien ne semble interdire une institutionnalisation de cette disposition au travers l’instauration d’une coopération dans le cadre de la PESC dès lors que le nombre des Etats membres concernés atteindrait le nombre requis de 9.

L’avantage d’une telle institutionnalisation réside d’abord dans la garantie pour l’Union de disposer d’une telle capacité d’intervention, ainsi que dans la prévisibilité qu’elle confère à l’action de l’Union sur le registre spécifique d’intervention qui justifie le déclenchement d’une telle mission.

C - 5 L’ouverture de l’instrument de la coopération renforcée à des Etats tiers

Une coopération renforcée au sens du traité peut-elle être ouverte à des Etats tiers ? Avec quelles exigences ? Pour servir quels intérêts et atteindre quels objectifs ?

Dans le cadre de l’action extérieure de l’Union, certains Etats membres ainsi que la Commission européenne et le Conseil ont déjà manifesté la volonté de recourir à des instruments favorisant la différenciation afin de relancer une dynamique de partenariat équilibré avec des pays tiers autour d’objectifs communs tout en favorisant la réalisation des objectifs de l’Union, en préservant ses intérêts et en renforçant son processus d’intégration.

Bien qu’aucune disposition qui y a trait dans le traité n’évoque son ouverture à des Etats tiers, l’instrument de la coopération renforcée défini à l’article 20 TUE semble pouvoir constituer un tel instrument dans la mesure où sa mise en oeuvre permettrait à l’Union d’atteindre dans un délai raisonnable les objectifs des politiques communes et des actions qu’elle mène dans le cadre de son action extérieure lorsqu’elle oeuvre pour assurer un haut degré de coopération dans tous les domaines des relations internationales (cf. à cet égard l’article 21 TUE).

Il semble qu’il suffise qu’un acte du Conseil soit pris sur la base de l’article 352 TFUE (ou de l’article 308 TCE actuel si le traité de Lisbonne n’était pas ratifié) afin d’établir les conditions et les modalités de participation des Etats tiers souhaitant rejoindre les coopérations renforcées établies par au moins 9 Etats membres de l’Union pour créer la base juridique à partir de laquelle leur intégration sera rendue possible. A vérifier !

Dès lors que les objectifs prioritaires assignés par le Conseil européen à la rénovation du Processus de Barcelone au travers de l'Union pour la Méditerranée s’inscrivent en parfaite cohérence avec l’ensemble de ces objectifs, les processus multilatéraux de type 5 + 5 (*) qui se sont peu à peu développé autour de la Méditerranée dans des domaines aussi variés que les affaires intérieures et la défense pourraient offrir le cadre d'une application concrète de ce nouvel instrument de la coopération renforcée appliquée aux relations internationales, ne serait-ce qu'à titre exploratoire.

D'autres cadres régionaux pourraient également faire l'objet d'une expérimentation opérationnelle d'un tel instrument : la Région Baltique, ou encore la Région de la Mer Noire.

(*) Le dialogue 5 + 5 est une enceinte de dialogue politique informel, qui regroupe dix pays riverains du bassin occidental de la Méditerranée : les cinq pays de l'Union du Maghreb arabe (Algérie, Lybie, Maroc, Mauritanie, Tunisie) ainsi que cinq pays de l'Union européenne (Espagne, France, Italie, Malte, Portugal). Cette enceinte traite des questions politiques qui ne font l'obte d'aucun traitement dans le cadre du processus de Barcelone.

 

Dans un article publié dans le numéro 133 de la Revue française d'Administratiion publique (cf. http://www.cairn.info/resume.php?ID_ARTICLE=RFAP_133_0045), Michelle Cini,  Professeur de politique européenne à l’Université de Bristol,  examine l’approche suivie par la Commission en matière de règles de conduite durant la réforme Kinnock des années 2000-2004.

Il s’interroge sur le point de savoir si les fonctionnaires et les commissaires ont été soumis à des règles éthiques différentes. L’hypothèse de travail, selon laquelle les sensibilités politiques concernant la régulation des acteurs politiques pourrait signifier que les représentants politiques seraient soumis à des formes plus flexibles de contrôle éthique que les administrateurs, n’est toutefois pas démontrée.

Les Commissaires et les fonctionnaires sont soumis ensemble à des instruments à la fois coercitifs et de soft law.

La tendance est néanmoins à l’utilisation croissante d’éléments de contrôle éthique plutôt fondés sur la recommandation.

Le présent article fait suite à un autre article de ce blog dédié à ce sujet : Les coopérations " spécialisées " : une voie de progrès pour la construction européenne (1).
Il s'attache à présenter in extenso les quelques pistes du rapport d'information parlementaire établi par le sénateur Pierre Fauchon sur ce sujet.
 

Quels domaines privilégier pour de nouvelles coopérations spécialisées ?
Sans prétendre épuiser la question, il me paraît possible de mentionner quelques domaines où des coopérations spécialisées « hors traités » pourraient contribuer à une dynamique européenne.

  * En matière de Justice et d'Affaires intérieures, le traité de Lisbonne aura pour effet de faire de la procédure de codécision la procédure de droit commun, tandis que la clause de « frein-accélérateur » permettra de lancer une coopération renforcée dans certains des cas où un blocage par un État va demeurer possible.

On ne peut dire pour autant que des coopérations spécialisées « hors traité » - qui ont jusqu'à présent joué un grand rôle pour faire avancer la construction de l'espace de liberté, de sécurité et de justice - ne pourront s'avérer utiles.

Tout d'abord, dans certains cas, la règle de l'unanimité continuera à s'appliquer sans que la clause « frein-accélérateur » puisse jouer : il en est ainsi du droit de la famille, ou de l'extension des compétences d'un éventuel Parquet européen au delà des infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union, ou encore des conditions d'intervention des autorités policières d'un État membre sur le territoire d'un autre État membre « en liaison et en accord avec les autorités de celui-ci ». Dans ces domaines, on ne peut exclure que le lancement de coopérations spécialisées « hors traités » s'avère nécessaire pour avancer.

Allons plus loin. La procédure de codécision suppose d'obtenir une majorité qualifiée au sein du Conseil - qui peut être difficile à réunir dans un domaine « sensible » comme celui de la Justice et des affaires intérieures - ainsi qu'un accord entre le Parlement européen et le Conseil. Il est vraisemblable que, dans certains cas, le résultat sera un compromis a minima. Dans une telle situation, on voit mal au nom de quoi certains États membres souhaitant aller plus loin dans, par exemple, l'harmonisation des incriminations et des sanctions, voire des procédures, devraient s'abstenir de le faire, dès lors que leur démarche serait compatible avec les résultats minimaux obtenus dans le cadre de l'Union. Comme le recours aux « coopérations renforcées » au sens strict restera toujours aussi peu praticable, la voie des coopérations hors traité sera alors la seule possible.

Ainsi, même avec le traité de Lisbonne, on ne peut dire que les coopérations « hors traité » ne présenteront plus aucun intérêt pour la construction de l'espace de liberté, de sécurité et de justice, bien au contraire.

  * Des coopérations spécialisées « hors traité » pourraient également contribuer à l'approfondissement de la construction européenne dans les domaines où l'Union n'a qu'une compétence d'appui, c'est-à-dire peut seulement prendre des mesures d'encouragement.

C'est notamment le cas en matière d'éducation, de jeunesse et de culture. Le souci de respecter les identités nationales a conduit à une conception restrictive de l'action de l'Union dans ces domaines. Et l'on doit reconnaître qu'il serait de toute manière difficile d'agir à vingt-sept dans ces domaines marqués par la diversité européenne et par les différences de rayonnement culturel et linguistique entre les États membres.

Faut-il pour autant renoncer à affirmer davantage une « identité européenne » spécifique et à développer un sentiment d'appartenance ? Aujourd'hui, chaque pays membre défend son identité nationale, et l'on peut déplorer que ce qui apparaît véritablement commun aux Européens, c'est la langue anglaise - langue de la mondialisation - et la production audiovisuelle américaine. Dans cette situation, la dimension proprement européenne n'apparaît pas ou peu. Pour qu'elle s'affirme, il faudrait stimuler chez les Européens l'intérêt pour les autres cultures européennes et les autres langues européennes. Bien des directions sont possibles en ce sens : renforcement de l'enseignement des langues, encouragement à la circulation des artistes et des oeuvres, développement des parcours de formation comprenant une partie dans un autre État membre, création d'établissements d'enseignement supérieur communs à plusieurs États membres...

L'Union encourage certes déjà de telles orientations, mais avec des moyens modestes et une approche concernant l'ensemble des pays membres. C'est plutôt par des coopérations plus étroites entre quelques États membres, reposant sur une volonté politique commune - à l'image de la coopération entre la France et l'Allemagne dans le cadre de l'Office franco-allemand pour la jeunesse (OFAJ) - que l'on peut espérer des rapprochements vraiment significatifs entre les cultures et les systèmes d'enseignement.

  * Des coopérations spécialisées pourraient être également envisageables dans des domaines plus ponctuels. Ainsi, le traité de Lisbonne donne pour la première fois une compétence à l'Union en matière de protection civile. Mais il s'agit d'une compétence d'appui, limitée à des mesures d'encouragement dont on ne peut savoir si elles suffiront pour aboutir à un dispositif opérationnel (alors que le rapport Barnier, en 2006, a montré tout l'intérêt qu'aurait un tel dispositif). Si le traité de Lisbonne ne devait pas aboutir à des résultats suffisants, on pourrait concevoir qu'une coopération opérationnelle se développe entre certains États membres, notamment les pays méditerranéens suomis à de nombreux risques de même nature.

  * Dans un domaine comme la fiscalité, soumis à la règle de l'unanimité, il paraît peu réaliste, comme on l'a vu, d'envisager une coopération spécialisée portant sur le niveau des prélèvements lui-même. Mais ce constat n'épuise pas la problématique de l'harmonisation fiscale, qui peut concerner aussi l'assiette des impôts. Ainsi, la Commission européenne est en train d'élaborer un projet d'« assiette commune consolidée de l'impôt sur les sociétés » (projet « ACCIS ») qui présenterait, selon elle, de nombreux avantages : « l'élimination des difficultés liées aux prix de transfert [Nb : Les prix de transfert sont « les prix auxquels une entreprise transfère des biens corporels, des actifs incorporels ou rend des services à des entreprises associées » (définition retenue par l'OCDE).], la compensation transfrontalière des pertes, la réduction des coûts de mise en conformité pour les entreprises, la simplification des procédures (dans le cas des restructurations internationales par exemple), la suppression des situations de double imposition et une plus grande transparence dans les 27 régimes fiscaux. » À supposer qu'un accord unanime sur cette harmonisation s'avère impossible, il serait envisageable qu'elle soit mise en oeuvre par certains États membres sous forme de coopération spécialisée sans que cela entraîne de distorsion de concurrence au détriment des participants.

  * Un autre domaine où des coopérations spécialisées pourraient trouver, le cas échéant, un intérêt est celui de l'énergie. Certes, avec le traité de Lisbonne, l'Union disposera désormais d'une base juridique (l'article 194 du TFUE) pour intervenir. Mais les situations des États membres dans ce domaine sont si différentes qu'on ne peut exclure qu'une politique commune conçue pour les vingt-sept États membres ait besoin d'être complétée par des coopérations plus étroites entre certains États membres ayant des intérêts communs.

  * Le développement de nouvelles coopérations spécialisées dans certains domaines pourrait certes représenter un engagement budgétaire significatif pour les États membres participants. Cependant, comme le relève le rapport de Laurent Cohen-Tanugi : « Une stratégie européenne pour la mondialisation », présenté en avril 2008 en vue de la présidence française, de tels engagements sont d'ores et déjà importants :

Exemples de dépenses européennes communes mais non communautaires

(Contribution des États membres en 2005, en millions d'euros)

Source : Centre d'analyse stratégique - (Amélie Barbier-Gauchard, Yves Bertoncini)

Données : Eureka, CERN, ESA, Europel, FED, AED, Athena, OCC.

Ainsi que l'a souligné, le 12 novembre 2008, le secrétaire d'État Jean-Pierre Jouyet lors de la Conférence « Réformer le budget, changer l'Europe » : « L'Union porte de nouvelles ambitions, notamment dans le cadre du Traité de Lisbonne : énergie, climat, infrastructures, relations extérieures, aide au développement, recherche et développement, aide aux PME, ... autant de priorités à financer qui ne représentent aujourd'hui que 20 % du budget (...).L'Europe aura bientôt à faire un choix entre cette ambition renouvelée, qui passe par des ressources supplémentaires, et l'alternative qui est, à mon avis, la création de « coopérations budgétaires renforcées » (...). Si nous ne savons pas trouver à 27 de nouveaux compromis pour financer nos nouvelles priorités, il y a fort à parier que certains des États membres voudront aller de l'avant sans attendre les autres dans de domaines comme les énergies renouvelables, les infrastructures, la recherche ... Il est temps de poser clairement les termes de ce débat. Les Européens devront prendre leurs responsabilités. »