regards-citoyens

Face aux nouvelles logiques de pouvoir adoptées par les économies émergentes, et aux évolutions actuelles et prévisibles des objectifs et intérêts stratégiques de son partenaire stratégique historique, les Etats-Unis, l’Union européenne souffre indubitablement aujourd’hui d’un déficit d'efficacité, de crédibilité et d’influence politiques sur la scène internationale, comme en ont témoigné à la fois son échec lors des négociations sur le climat qui se sont déroulées à Copenhague en 2009 et son incapacité politique récurrente à intervenir militairement dans les crises de haute intensité qui pouvaient le justifier, dans le cadre du droit international, et/ou ont pu parfois participer à affecter sa propre sécurité.

Pourtant, l’Union participe activement aux dynamiques visant à assurer un haut degré de coopération dans tous les domaines des relations internationales et à promouvoir un système international fondé sur une coopération multilatérale renforcée et une bonne gouvernance mondiale.

Sa politique de partenariats stratégiques s’inscrit dans cette perspective, en même temps qu’elle participe à favoriser la constitution et/ou à la consolidation de pôles régionaux de stabilité et de sécurité articulés entre eux par le jeu d’une dynamique d’interpolarisation décidée, voulue et organisée aux niveaux international ou multilatéral, et qui trouve dans la globalisation économique et dans un commerce international dynamique et ouvert ses principaux ressorts.

Or, la confidentialité, pour ne pas dire l'opacité, qui entoure l’identification des objectifs et intérêts stratégiques de l’Union participe à alimenter des doutes particulièrement préjudiciables à la fois à la confiance des citoyens européens dans la volonté et la capacité de l’Union de s'y référer dans la conduite de son action ainsi qu’à la prévisibilité et à la crédibilité de son action stratégique sur la scène internationale.

Sur la base de quel corps de doctrine agit-elle ? (voir en particulier à cet égard UE : un service européen d'action extérieure au service de quelles stratégies et de quelles politiques ? ) 

En son état actuel, bien qu'elle offre un éclairage politique novateur et des perspectives claires, force est de déplorer que la ‘stratégie européenne de Sécurité’ ne saurait constituer à elle seule l’assise recherchée. En effet, sans dénier la complexité considérable de son élaboration, d’abord, sans nier la portée politique tout aussi considérable de son adoption dans un contexte de crise européenne grave, ensuite, et sans sous-estimer la portée du cap stratégique qu’elle esquisse, elle n’apporte que peu d’information sur ce qu’est le socle du concept stratégique de la politique de Sécurité de l’Union ; et ce alors  même que l’émergence d’un concept stratégique pour la politique monétaire de l’Union économique et monétaire (UEM) offrait des enseignements particulièrement précieux dont les Européens auraient pu / dû utilement s’inspirer lorsqu’ils en ont établi les termes de référence.

Outre le recours au conditionnel qui en atténue l'impact politique, ladite ‘Stratégie’ propose une caractérisation du nouveau paradigme sécuritaire trop exclusivement articulée autour des dimensions externe et internationale de la Sécurité, et qui laisse de côté une dimension interne pourtant si cruciale pour le pole régional de stabilité que l’Union a pour objectif de faire émerger, mais également pour le dessein civilisationnel qu’elle prétend vouloir incarner. Par ailleurs, elle propose une vision qui ne parvient pas à se soustraire du court terme.

Ce n’est donc pas cet élément doctrinal inachevé qui sert de fondement à ses politiques et actions stratégiques et de sécurité.

L’Union européenne possède-t-elle des objectifs stratégiques ?Les a-t-elle identifiés ?

Quand bien même son édification constitue encore un processus inachevé, et bien qu’une majorité de citoyens semblent l’ignorer ou le contester, l’Union européenne constitue d’ores et déjà une union politique d’Etats et de Peuples qui possède en propre des intérêts et des objectifs stratégiques identifiés par le Conseil européen sur la base des principes et objectifs énumérés à l'article 21 du Traité sur l’Union européenne.

Selon le traité, les décisions du Conseil européen à leur égard portent « sur la politique étrangère et de sécurité commune ainsi que sur d’autres domaines relevant de l’action extérieure de l’Union, peuvent concerner les relations de l'Union avec un pays ou une région, ou avoir une approche thématique. Elles définissent leur durée et les moyens que devront fournir l'Union et les États membres ».

Sans épuiser le sujet et sans chercher à transgresser la confidentialité qui y est attachée, il est possible d’esquisser certains objectifs stratégiques qui tombent sous le sens.

Bien que le traité limite – étonnamment - l’identification des objectifs et intérêts stratégiques de l’Union à la seule dimension externe de l’équation stratégique qui lui est posée, on peut distinguer deux catégories d’objectifs stratégiques pour l’Union.

- Une première catégorie d’objectifs stratégiques à trait à la sauvegarde de l’Union européenne en tant qu’union politique d’Etats et de Peuples soucieuse et dotée des instruments lui permettant de :

* sauvegarder son indépendance, ou, a minima, sauvegarder son autonomie, tant au plan stratégique que politique et économique, pour pouvoir décider, en pleine responsabilité, ses postures, ses positions et ses engagements lors des grands rendez vous des agendas stratégique et sécuritaire,  sauvegarder son intégrité, tant politique que physique et territorial,

* garantir sa pérennité en tant qu’entité politique unique dotée de la personnalité juridique et des institutions indispensables à l’exercice des compétences que lui ont attribuées ses Etats membres,

* sauvegarder les valeurs qui la fondent et qui sont communes aux États membres,

* sauvegarder sa sécurité et sa stabilité, sur les registres stratégique, institutionnel, politique et économique, en se dotant des garanties de sécurité (positives et négatives), en déployant des mesures de confiance et des mesures de réassurance, qui concourent à maintenir le plus bas possible les niveaux de tension stratégique et sécuritaire, y compris face aux nombreux risques globaux qui affectent de manière systémique les grands équilibres régionaux et internationaux (cf. à cet égard les articles figurant dans les rubriques de ce blog intitulées : Globalisation - Défis globaux et L'UE face aux défis globaux ),

* sauvegarder ses intérêts les plus fondamentaux, et notamment ses intérêts économiques et commerciaux (stabilité et sécurité de sa monnaie au sein du système monétaire international, stabilité financière internationale, stabilité et sécurité de son économie et de la totalité de ses flux d’échanges commerciaux et culturels, en particulier de ses flux d’approvisionnement en biens vitaux et/ou essentiels au développement de son économie, etc.).

- Une deuxième catégorie d’objectifs stratégiques dont la réalisation pleine et entière est indispensable à la concrétisation des précédents, a trait à l’affirmation de la place de l’Union dans le concert international en tant qu’acteur politique disposant d’une capacité globale d’influence, de médiation et d’intervention sur le registre stratégique, dans le respect du droit international, à partir d’une gamme très variée, bien qu’encore incomplète, d’instruments lui permettant d’agir de manière à :

a)    promouvoir dans le reste du monde les principes qui ont présidé à sa création, à son développement et à son élargissement : la démocratie, l'État de droit, l'universalité et l'indivisibilité des droits de l'homme et des libertés fondamentales, le respect de la dignité humaine, les principes d'égalité et de solidarité et le respect des principes de la charte des Nations unies et du droit international,

b)    encourager une intégration équitable et durable de tous les pays dans l'économie mondiale, et contribuer à l'élaboration de mesures internationales afin de préserver et améliorer la qualité de l'environnement et la gestion durable des ressources naturelles mondiales, et d’assurer une stabilité financière et monétaire et une protection des biens publics mondiaux, partout dans le monde,

c)    préserver la paix, prévenir les conflits, renforcer la stabilité stratégique et consolider a sécurité internationale, conformément aux buts et aux principes de la charte des Nations unies, ainsi qu'aux principes de l'acte final d'Helsinki et aux objectifs de la charte de Paris, y compris ceux relatifs aux frontières extérieures.

Partager des objectifs stratégiques avec un partenaire stratégique implique-t-il automatiquement que l’on partage avec lui les mêmes intérêts stratégiques ?

Nombre d’exemples jalonnent la jeune histoire de la construction européenne qui attestent que lorsqu’elle partage avec ses principaux partenaires stratégiques des objectifs stratégiques communs, ceux-ci peuvent chercher à préserver des intérêts stratégiques différents.

Par exemple, la présence de bases américaines abritant des armements nucléaires tactiques participe très clairement à faire des territoires - et des Etats - qui les hébergent des cibles privilégiées pour des adversaires stratégiques des Etats-Unis, créant ainsi une vulnérabilité stratégique pour l’Union elle-même qui renforce sa dépendance stratégique à la performance du système de dissuasion des Etats-Unis. Dès lors, la concrétisation des objectifs stratégiques d’intégrité, d’indépendance et de sécurité et la sauvegarde des intérêts stratégiques qui y sont associés s’en trouvent très ouvertement affectés.

Autre exemple : alors que l’accès permanent à des ressources stratégiques comme l’interdiction d’accès à ces mêmes ressources constituent pour l’Union européenne et d’autres acteurs stratégiques tels que, par exemple, les Etats-Unis, la Chine, la Russie, la Turquie, Israël ou l’Iran, deux objectifs stratégiques communs, l’hypothèse - plausible - où, placés devant un risque de pénurie aux effets économiques vitaux, l’un ou l’autre viendrait à décider d’interdire le partage de l’accès de certaines ressources stratégiques (accès à l’espace, etc.) à tout Etat ou organisation tierce, porterait alors atteinte aux intérêts stratégiques d’une Union européenne obligée dès lors à rechercher, organiser et à sécuriser l’accès à d’autres sources d’approvisionnement pour ces mêmes ressources stratégiques.

Où l’Union européenne en est-elle à l’égard de la concrétisation des objectifs stratégiques qui lui sont propres ?

En son état actuel, et bien qu’elle soit confrontée à la réalité d’un double agenda stratégique et sécuritaire régi d’abord, de toute évidence, autant par les objectifs de puissance ouvertement affichés par les Etats-Unis[1] que par ce qui apparaît aujourd’hui comme l’alpha et l’oméga de la Sécurité internationale, à savoir la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive et la ‘guerre totale et longue’ contre le terrorisme, l’Union ne cesse de réaffirmer la détermination commune de ses membres (institutions communautaires, Etats membres) :

-      à privilégier le recours au système multilatéral à toute autre formule (notamment, unilatérale) pour régler de manière pacifique des questions sensibles pouvant conduire à des différends ou à des impasses insurmontables en dehors d’un dialogue politique à l’échelle internationale,

-      à soutenir toutes les démarches qui visent une intervention de plus en plus marquée de ‘codifications normatives collectives’ dans le champ de la Sécurité, au travers de Conventions, traités, protocoles internationaux appropriés,

-      à relancer l’intérêt de la communauté internationale pour les mesures de confiance, et à en réactiver l’utilisation en appui, notamment, de mesures de ‘Sécurité coopérative’,

-      et à ne limiter l’engagement effectif de ses capacités opérationnelles – civiles, civilo-militaires ou militaires - qu’à des interventions dans des opérations de prévention, de gestion ou de sortie de crises de faible intensité militaire placées sous mandat onusien, ses Etats-membres laissant à l’OTAN la responsabilité d’intervenir sur des théâtres requérant des opérations de ‘Sécurité collective’ de plus forte intensité militaire.

Une telle attitude place l’Union dans une situation singulière sur l’échiquier international.

Par ailleurs, les dispositions contraignantes des Conventions internationales, Chartes (au premier rang desquels figure la Charte des Nations Unies), Traités, Protocoles comme les décisions et arrêts des différentes Juridictions compétentes dans ces matières dessinent aujourd’hui les contours d’un ordre juridique international qui interfère de manière importante avec les postures de Sécurité, nationales ou collectives, dont il importe de relever qu’elles sont, dans la plupart des cas, davantage inspirées par des motivations d’une toute autre nature qu’un ‘simple’ respect du Droit international par l’application d’une soft law internationale[2].

Dans un tel contexte, les membres de l’Union ne peuvent plus faire l’économie de s’interroger sur la voie à emprunter pour permettre à celle-ci de s’affirmer comme acteur responsable et souverain sur les registres stratégique et sécuritaire.

Plusieurs éléments majeurs les y contraignent à brève échéance :

-      la prospérité mondiale, la sécurité internationale et la stabilité stratégique, et partant, celles de l’Europe, sont confrontées à des risques globaux dont la double nature systémique et « idiosyncratique[3] » rend aléatoire la performance des réponses qui peuvent leur être apportées ; un nouveau paradigme sécuritaire est apparu qui mobilise la Communauté internationale et ses nombreuses institutions au point que les différentes éditions du Forum économique mondial y a consacré ses travaux depuis 2007,

-      un nouvel élargissement de l’OTAN, tant en termes de missions (celles requises par les ambitions d’« une alliance pour la liberté ») que de format (élargissement à des Pays comme l’Ukraine, la Géorgie, le Japon, l’Australie et Israël) a été évoqué à plusieurs reprises, probablement en réponse aux initiatives sino-russes menées dans le cadre de l’Organisation de coopération de Schangaï,

-      la présentation par le Pentagone de la troisième édition de sa Quadriennal Defense Review (QDR) a fait apparaître de nouveaux objectifs stratégiques et militaires, de nouveaux éléments de doctrines, de nouveaux concepts (tels que ceux de Total Force et de Long War) ainsi que de nouveaux principes qui s’inscrivent dans le contexte de la révolution des affaires militaires, et qui viennent compléter et renforcer les principes énoncés antérieurement en même temps que les concepts plus anciens attachés à la Transformation[4],

-      les tentatives successives d’adaptation de l’Alliance atlantique à la nouvelle réalité stratégique ont induit - et induisent encore - une très grande confusion dans la manière de penser et d’agir des Etats membres de l’Union sur le registre stratégique lorsqu’il s’agit d’œuvrer au travers de l’Alliance non plus sur le registre de la Défense collective (Mission dévolue à l’OTAN par une très grande majorité d’entre eux) mais sur celui, à la fois plus exigeant et plus global, de la Sécurité collective, alors qu’il revient d’abord à l’ONU d’agir en la matière, conformément aux dispositions de l’article 1 de sa Charte, ou de la Sécurité commune, au travers de l’Union, conformément à la fois aux dispositions des articles 52 et 107 de ladite Charte, et, corrélativement, des dispositions appropriées du Traité sur l’Union européenne. Par ailleurs, le respect des trois critères qui, du point de vue des Etats-Unis, doivent conditionner la validité de la démarche européenne sur le registre de la Sécurité – y inclus la PSDC - (non duplication, non discrimination, non decoupling), et plus encore ceux qui s’y sont substitués en 1999 après la révision du concept stratégique de l’Organisation (improvement, inclusiveness, indivisibility), participe à entamer les marges d’initiative des Européens sur le registre d’une Sécurité commune appréhendée dans son interprétation la plus extensive,

-      eu égard au rôle prépondérant de la relation transatlantique dans les débats stratégique et sécuritaire internes à l’Europe, le repositionnement des Etats-Unis face aux évolutions du contexte stratégique place les Européens face à un dilemme essentiel pour l’avenir de l’Union politique, celui d’avoir à choisir entre deux options contradictoires :

·      agir de manière à ce que l’Union puisse construire sa propre posture et ses propres schémas sur les registres stratégique et sécuritaire, tout en respectant les obligations dues à ses engagements internationaux,  

·      ou bien renoncer à définir une identité européenne souveraine en pareilles matières.

Quelles sont les innovations qui doivent être introduites ?

Parce qu’une telle situation fait peser sur la dynamique intégrative de l’Union, encore fragile, le risque d’une altération, voire même d’une paralysie, en même temps qu’elle rend plus délicate et complexe la concrétisation de ses objectifs stratégiques, et parce que l’Union s’est elle-même construite en pôle d’équilibre régional autour d’un objectif de Paix, de Solidarité et de Stabilité, et non pas en Alliance au sein de laquelle des divergences d’intérêts et un système de décision à l’unanimité conduisent à des rapports de force préjudiciables à la performance de l’ensemble, l’Union a besoin d’une vision plus claire de ses intérêts stratégiques et du rôle qu’elle veut jouer à moyen et long terme dans le concert international avec le souci constant de ses responsabilités stratégiques.

Les Européens ne peuvent faire l’économie d’une étude d’impact de ces différents éléments sur leur propre analyse stratégique commune, laquelle est indispensable pour déterminer de manière précise le contour des objectifs et intérêts stratégiques de l’Union.

L’enjeu et l’objectif ne sont pas minces puisqu’il s’agit d’établir les conditions d'une meilleure Stabilité et d’une meilleure Sécurité, aux fins d’en tirer parti simultanément au niveau intérieur, au niveau régional, et enfin, sur le plan international.

Le nouveau contexte paradigmatique faisant apparaître des causalités plus fondamentales que les seules contraintes géopolitiques, il est indispensable de construire un instrument d’analyse ad hoc qui ne se réduise pas à la géopolitique[5].

Il ne s’agit pas seulement d’approfondir les dynamiques actuelles en matière de Sécurité, de nature essentiellement instrumentale et fonctionnelle, mais, bien davantage, de les inscrire dans une dynamique politique plus globale qui permette d’embrasser l’ensemble des contenus stratégiques et sécuritaires des défis posés à l’Europe.

Cette nouvelle approche stratégique doit conduire l’Union à changer de paradigme, à hiérarchiser les  priorités de son action stratégique, y compris de ses partenariats stratégiques (laquelle doit être entreprise en procédant à une meilleure évaluation des domaines dans lesquelles l’Union a une réelle valeur ajoutée sur le plan stratégique et en confiant à ses Etats membres qui en ont à la fois la volonté et la capacité, le pilotage et le contrôle des fonctions stratégiques à l’égard desquelles l’Union n’offre pas de valeur ajoutée équivalente), et à mettre en oeuvre une stratégie d’influence qui, sans renoncer à ses ambitions normatives, cherche moins à imposer ses propres objectifs qu’à impliquer ses propres Etats membres dont les objectifs et intérêts stratégiques sont voisins dans ses partenariats stratégiques qui nécessitent un niveau élevé de cohérence stratégique.  

Elle doit également la conduire à créer les conditions du partage de ses objectifs stratégiques avec des Etats de son voisinage dont elle envisage l’adhésion, à terme, par le biais de son processus d’élargissement. En premier lieu, pour qu’ils puissent être concrétisés à leur propre profit ; ensuite pour qu’ils puissent être concrétisés à terme au profit de l’Union élargie à ces mêmes Etats.

Une telle entreprise doit être conduite avec la volonté :

-      de ne pas focaliser l’agenda européen pour la Sécurité sur une  nouvelle réforme du concept stratégique de l’Alliance atlantique, en préparant un avenir où l’Union européenne et ses partenaires non européens au sein de cette organisation pourraient asseoir leur coopération en matière de Sécurité et de Défense collectives sur des bases conceptuelles, institutionnelles  et juridiques nouvelles, et respectueuses du dessein politique de l’Union,

-      de donner un nouvel horizon au processus d’intégration de façon à :

·      mieux caractériser et mieux affirmer ce qu’est, en termes de contenus, d’héritages, de valeurs, d’aspirations, de promesses, de volontés et d’exigences, l’identité européenne dans ses ressorts et déterminants politiques, stratégiques, sécuritaires et juridiques,

·      remobiliser les énergies, les expertises et les volontés qui entendent poursuivre le processus d’approfondissement politique de l’Union autour de priorités incontestables,

·      remettre le citoyen de l’Union en son cœur, à la fois comme sujet, acteur, passeur et investisseur, et comme objet et finalité première de l’action politique, a fortiori lorsque celle-ci a trait aux questions sécuritaires ; car le citoyen constitue le lien en même temps que l’acteur et l’objet naturels entre « Sécurité intérieure » et « Sécurité extérieure », deux notions qui, à travers lui et pour lui, ne se manifestent qu’au travers d’une ‘Sécurité globale’ ; un citoyen en quête d’identification à cette Union qui œuvre d’ores et déjà en son nom et à son service au travers des politiques communes menées dans les domaines politiques fondamentaux pour lesquels les Etats membres lui ont attribué une compétence,    

·     apporter des réponses claires aux questions centrales restées jusqu’ici sans réponses lisibles ni par les citoyens européens, ni par les opérateurs de la base technologique et industrielle européenne essentielle à la politique de Sécurité de l’Union, afin qu’ils disposent d’orientations suffisamment cohérentes et stables pour éclairer leurs choix les plus stratégiques.

Si le recours aux potentialités qu'offre l'équilibre de la terreur que permet le jeu complexe de la dissuasion nucléaire reste indubitablement pertinent pour asseoir une stabilité stratégique en équilibre précaire, comme le souligne Bruno Tertrais, dans un univers stratégique qui parviendrait bon gré mal gré à contenir les vélléités multiples de prolifération (cf. à cet égard Comment la France doit-elle se positionner à l'égard du projet de défense antimissile balistique (DAMB) ? ), une autre évidence s'impose aujourd'hui aux penseurs et acteurs de la stratégie contemporaine : le règlement pacifique des différents stratégiques sur la base d'initiatives collectives fondées soit sur la lettre ou l'esprit de l'article 33 du chapitre VI de la Charte des Nations Unies (Chapitre VI : Règlement pacifique des différends) soit sur la lettre ou l'esprit de son chapitre VII (Chapitre VII : Action en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix et d'acte d'agression) est d'autant plus efficace aujourd'hui qu'il repose sur des modalités d'action bien plus efficaces que jadis ! Et surtout beaucoup moins hasardeuses pour la paix et la sécurité internationale !   

L'Union européenne serait bien inspirée de capitaliser rapidement les acquis de son expérience récente en la matière, à l’égard de l’Iran, notamment ! Et de renforcer ce qui a pu apparaître un moment comme une marque de faiblesse alors que cela constitue un instrument essentiel de son arsenal stratégique, à savoir sa doctrine et ses instruments de médiation internationale (cf. à cet égard Agir au long terme sur les conflits : l’UE mise sur la médiation (Bruxelles2.eu)).

Une action collective à l'égard d'une Banque centrale, d'une monnaie ou, plus généralement, des ressorts les plus critiques d'une économie nationale d’un Pays tiers à l’égard duquel on souhaite entreprendre une initiative stratégique peut produire des résultats diplomatiques particulièrement prometteurs en regard des enjeux stratégiques en cause !

Mais une telle réorientation doctrinale ne sera efficace qu'à la condition qu'elle apporte des réponses robustes à son déficit de puissance économique et normative en revisitant en profondeur ses stratégies de sécurité autant que ses politiques communes pour les adapter aux grands mouvements du monde et aux véritables menaces globales sur les grands équilibres auxquels elle est attachée (cf. notamment à cet égard La refonte du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale doit être l'occasion d'une profonde réforme de la vision des défis stratégiques et pour la sécurité ! ; Réviser en profondeur la stratégie européenne de sécurité ! De la nécessité et de l'urgence (1) ainsi que Réviser en profondeur la stratégie européenne de sécurité ! De la nécessité et de l'urgence (2)) !

Et à condition d'avoir pris toute la mesure de ce qu'est une Union politique articulée autour de buts, de valeurs et d'intérêts bien compris qui en singularisent le projet autant que l'identité (cf. notamment à cet égard Du socle idéologique minimal d’une Union politique européenne en construction (extraits de « L’Union européenne dans le temps long » de Jean-Louis Quermonne ) ! - Première partie - ainsi que Du socle idéologique minimal d’une Union politique européenne en construction (extraits de « L’Union européenne dans le temps long » de Jean-Louis Quermonne ) ! – seconde partie – )

NB : Cet article s'inscrit en prolongement de 3 autres articles de ce blog intitulés : 50 ans de stratégies publiques de la Recherche et de l’Innovation en France : les trois étapes de l’affaiblissement de la régulation politique (Up' Magazine) ; Innovation – Recherche – Education ! L'Union européenne au banc d'essai et De la prise en compte des enjeux attachés à la recherche, à l’innovation et à l’éducation dans un processus d’intégration accrue, voire de fédéralisation, de l’Union européenne .

Il est plus spécifiquement consacré à une analyse de la manière dont l'Union européenne aborde l'innovation.

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L'innovation demeure un concept complexe mal maîtrisé et un processus difficile à évaluer.

C’est la raison de l’élaboration par l’OCDE du «  manuel d’Oslo »  qui constitue aujourd’hui la source internationale de principes directeurs en matière de collecte et d’utilisation d’informations sur les activités d’innovation dans l’industrie.

Préoccupée par l’enjeu et la nécessité de disposer d’indicateurs permettant de situer chaque pays européen par rapport à ses partenaires, et l’Union européenne par rapport à ses concurrents internationaux, la Commission européenne a élaboré un tableau de bord de l’innovation.

Ce document constitue un élément essentiel de la stratégie Europe 2020.

Il repose sur 25 indicateurs liés à la recherche et à l’innovation et couvre les 27 Pays membres de l’Union, ainsi que la Croatie, la Serbie, la Turquie, l’Islande, l’Ancienne République yougoslave de Macédoine, la Norvège et la Suisse. Ces indicateurs sont classés en trois grandes catégories :

• les ‘outils’, c'est-à-dire les éléments de base qui permettent l’innovation (ressources humaines, financements et aides, etc.) qui mesurent l’ouverture, l’excellence et l’attractivité des systèmes de recherche et d’innovation européens,

• les ‘activités des entreprises’, qui mesurent le caractère innovant des entreprises européennes (investissement des entreprises, collaborations et entrepreneuriat, actifs intellectuels),

• les ‘résultats’, qui  permettent d’identifier la façon dont cela se traduit pour l’économie dans son ensemble (effets économiques, innovateurs, etc.).

Pour autant, beaucoup d’observateurs s’accordent à reconnaître que cette grille d’évaluation est très insatisfaisante.

Cette situation, qui ajoute de la complexité à de l’incertitude et à de l’insécurité juridique, tient pour une bonne part à l’absence de consensus formel sur ce que recouvre précisément le concept d’innovation lors de son usage par les institutions européennes.

Dans le projet de règlement relatif à H2020, la Commission européenne stipule qu’« une attention particulière sera prêtée à l'adoption d'une approche large de l'innovation, qui ne se limite pas au développement de nouveaux produits et services sur la base de percées scientifiques et technologiques, mais englobe également des aspects tels que l'utilisation des technologies existantes dans des applications novatrices, l'amélioration continue, l'innovation non technologique et sociale. Seule une approche holistique de l'innovation peut permettre dans le même temps de relever les défis de société et de susciter l'apparition de nouvelles entreprises et secteurs d'activité. »

Si l'on peut partager cette reconnaissance de la nécessité d’une approche holistique de l’innovation, on ne peut néanmoins que déplorer qu’aucune clarification formelle de la définition de ce concept n’ait été entreprise (par exemple, par le biais d’une déclaration interprétative) en regard de son usage par lesdites institutions. Plus précisément, on ne peut que déplorer l’absence de clarification des ressorts comme des déterminants d’une politique de l’innovation appelée à être développée dans le cadre de l’Union.

Le développement d’une telle politique au travers des initiatives de l’Union ayant trait à la compétitivité, à la croissance et à l’emploi est possible, et probablement nécessaire. A condition qu’une telle politique recouvre bien d’autres dimensions que celles qui font l’objet des dispositions du Titre XVII ‘Industrie’ et du Titre XIX ‘Recherche et Développement technologique et Espace’ du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

Une telle politique, ou à défaut, une telle dynamique, doit être définie, dans ses ressorts comme dans ses déterminants, de manière aussi formelle et pragmatique que possible en s’attachant à prendre en compte, notamment (de manière non exhaustive, et sans ordre de priorité) :

• conditions et modalités de la conception, du développement, de l’appropriation, de la diffusion, de l’industrialisation, de la commercialisation et des usages des innovations comme des investissements qui y sont attachés ; etc.
• environnement juridique de l’innovation : différents volets de la codification juridique et de la normalisation ; protection des droits de propriété intellectuelle ; etc.
• environnement financier de l’innovation : conditions et modalités permettant de garantir l’accessibilité aux ressources financières et bancaires indispensables autant aux initiateurs, aux développeurs, aux producteurs et aux distributeurs / diffuseurs de ces innovations qu’à leurs usagers ; etc.
• environnement économique et commercial de l’innovation : les conditions requises pour faire apparaître un nouveau marché – qu’il soit ou non tiré par la demande - ; les usages et leur régulation ; les mesures d’accompagnement indispensables pour le créer, l’intégrer ou y demeurer ; etc.
• environnement social de l’innovation : conditions-cadres requises pour un entrepreneuriat dynamique, socialement responsable et libéré autant que nécessaire des entraves de toutes sortes qui nuisent à l’efficacité de son action ; mesures visant à la dynamisation des politiques actives du marché du travail, l’adaptation des systèmes éducatifs et de formation professionnelle pour les rendre perméables et réactifs – voire, si possible, proactifs – à l’égard des innovations qui apparaissent sur le marché ; etc. 

Il importe d’éviter les écueils d’une tendance dominante en Europe à considérer l’innovation comme l’alpha et l’omega de la compétitivité, de la croissance et de l’emploi (à haute valeur ajoutée), partout et en toutes circonstances (cf. à cet égard, notamment Quelle innovation pour quelle croissance ? ainsi que Défi de la citoyenneté : "Socialiser l'innovation : un pari pour demain").

Des exemples tragiques ne cessent de nous rappeler à une autre réalité, en France comme ailleurs en Europe : si l’innovation participe effectivement d’une certaine dimension de la compétitivité d’une économie, elle n’est pas suffisante en soi. 

Pour preuve, d’une part :

• le sort dramatique réservé au site de production automobile  d’Aulnay (groupe PSA) alors même qu’il est de notoriété publique que ce site héberge l’un des plus performants processus de montage de véhicules automobiles au monde,
• ou encore celui tout aussi dramatique réservé au site sidérurgique de Hayange-Florange (groupe Arcelor-Mittal) alors qu’il  est également de notoriété publique que ce site intégré transformant chaque année plus de 3 millions de tonnes d’acier en fonte, fer blanc et tôles revêtues pour l’automobile, la construction et l’emballage, possède une expérience et un savoir-faire indéniables.

Pour preuve, d’autre part et d’un tout autre point de vue, la responsabilité avérée par les faits à l’égard de la crise financière systémique qui a frappé la zone euro au pire moment de celle-ci, des usages délibérément déstabilisateurs des capacités de contournement des pare-feux financiers offertes par les technologies mises en œuvre lors des transactions financières opérées par ‘trading automatique à haute fréquence’.

Pour preuve enfin, les nombreuses fractures entre différents segments de la société qu’opèrent trop souvent les technologies innovantes qui créent des ruptures importantes dans les usages, notamment domestiques. 

Tous les enseignements n’ont pas encore été tirés au sein de l’Union européenne à l’égard des dérives de l’économie ultrafinanciarisée qui ont conduit à l’émergence de crises systémiques dont l’Union économique et monétaire peine à se sortir.

Cette financiarisation jusqu’au-boutiste de l’économie tient pour une bonne part à la fois de la technologisation des modèles économiques comme des processus de transactions financières et de gouvernance économique, et à la financiarisation à visée spéculative des processus d’innovation.

L’Union européenne, par sa capacité à initier, à proposer, et à coordonner, a vocation à orienter les activités les politiques et actions de recherche et d’innovation qu’elle mène ainsi que ses Etats membres vers une innovation réellement 'socialement responsable'.

Elle doit également entreprendre une évolution de la philosophie générale du financement des politiques et actions qu'elle mène dans les domaines de la R&D&I.

Après avoir fait le constat qu’ils avaient failli en n’atteignant pas les objectifs fixés en la matière par la stratégie de Lisbonne, les États membres se sont déclarés favorables à l’objectif de l’UE d’investir en moyenne 3 % de son PIB dans la recherche d’ici 2020 sans pour autant arrêter la part spécifique des investissements publics dans cet effort global.

Dans le même temps, comme le reflètent très précisément l’esprit comme la lettre du nouveau Règlement financier applicable au budget de l’Union européenne (cf. Le Conseil a adopté de nouvelles règles financières destinées à garantir une bonne utilisation de l'argent du contribuable européen ainsi que Nouveau règlement financier applicable au budget de l'UE et règles d'application), les institutions publiques européennes, nationales et territoriales n’ont eu de cesse de promouvoir une approche trop exclusivement comptable de la dépense publique d'investissement (cf. par exemple à cet égard Conclusions du Conseil sur la qualité des dépenses publiques (Bruxelles, 25 mars 2013) ) en même temps qu'un recours accru aux nouveaux instruments de l’ingénierie financière pour assurer le financement des investissements indispensables à la croissance, à la compétitivité, à l’excellence scientifique et technologique de l’Union et à une politique d’innovation qu’il importe d’appréhender dans la variété de ses dimensions, bien au-delà des seuls aspects de développement scientifique ou technologique (cf. notamment à cet égard Du recours accru et des conditions du recours aux instruments financiers (extrait des conclusions du Conseil européen des 7 et 8 février) ; Budget de l'Union européenne : retour sur l'épineuse question du 'reste à liquider' ainsi que les articles auxquels ils renvoient).

La définition ainsi que la mise en œuvre des instruments de la nouvelle ingénierie financière et des divers règlements qui gouverneront dès 2014 les politiques et actions menées au sein de l’Union européenne dans les domaines objet du présent document relèvent d’une logique nouvelle qui se caractérise par les éléments novateurs suivants :

• ces politiques et actions font appel à une utilisation accrue des mécanismes de marché et de critères reconnus par des règlements et des contraintes de droit qui se superposent (encadrement des aides, règles de concurrence, règlement financier, règlements cadres, règlements spécifiques, etc.) ;
• la ‘technicisation’ la ‘juridicisation’ (en anglais ‘juridification’, au sens d’Habermas), la ‘financiarisation’ comme la ‘territorialisation’ des processus d’innovation participent à faire intervenir dans les systèmes de recherche et d’innovation de nouvelles catégories d’acteurs (juristes, investisseurs financiers, etc.) ;
• en vertu du critère de « l’investisseur avisé en économie de marché », la puissance publique doit désormais se comporter comme un acteur privé, à égalité de droits et de devoirs ;
• la puissance publique comme les acteurs privés impliqués dans ces actions doivent désormais s’atteler à s’approprier non seulement l’environnement juridique et réglementaire et le vocabulaire juridique associé qui dessine le cadre contractuel des actions de recherche et d’innovation, mais également les subtilités des services financiers et de la technique financière ainsi que le vocabulaire financier qui y est attaché.

Cette nouvelle logique interroge en substance l’Etat et la compétence qu’il doit désormais détenir dans ces domaines. Interrogation qui renvoie immédiatement à la question de sa place et de son rôle dans le système de gouvernance de l’Union.

Elle soulève en particulier les interrogations suivantes :

• Cette logique de critères permet-elle une réalisation optimale des objectifs assignés aux différentes politiques publiques, que ce soit au niveau européen, national ou régional ?
• Fixer des critères sur la base d’objectifs structurels ou macroéconomiques suffit-il pour mener à bien une politique ?
• Une telle logique ne conduit-elle pas à une ‘granularité’ trop grosse par rapport à des exigences microéconomiques, sectorielles ou territoriales ?
• Que reste-t-il des compétences exercées jusqu’ici par l’Etat dans ces domaines ?
• Quelles compétences la puissance publique (Institutions européennes, Etat, Collectivités) doit-elle développer pour opérer dans ce nouveau contexte, et pour s’adresser à ses partenaires ?

Par ailleurs, l’Union européenne offre un cadre institutionnel et fonctionnel propice à des initiatives reposant sur le principe de la différenciation, au travers de coopérations spécialisées, y compris dans les domaines dits « stratégiques », « politiques » ou « sensibles ». Les Etats disposent par conséquent d’une grande latitude institutionnelle et juridique pour établir les formes et les cadres de coopération et/ou de coordination qu’ils souhaitent voir se développer au sein de l’Union.

Dans ce nouveau contexte, l’Etat doit indubitablement redéfinir son rôle dans l’élaboration et la conduite de l’action publique dans les domaines, cruciaux pour la compétitivité européenne, de la recherche et de l’innovation.

Il ne s’agit pas ici d’évincer l’Etat mais plutôt de repenser son rôle dans le cadre de l’élaboration et de la conduite de l’action publique, pour en souligner toute sa centralité là où il constitue l’acteur public le plus efficace.

En temps qu’acteur collectif, l’Etat répond aux cinq critères suivants :

• Il est constitué d’un système de décisions collectives entre ses différentes composantes, dans le respect de la répartition des compétences respectives ;
• Il définit et représente des intérêts particuliers dans un ensemble plus vaste ;
• Il dispose de mécanismes d’intégration et d’arbitrage des conflits en interne ainsi que d’une représentation externe ;
• Il est capable d’innovations dans la définition de stratégies ;
• Son action a du sens par rapport à son environnement au sein duquel il saisit des opportunités et gèrent des contraintes.

Mais, comme le souligne Valérie Mérindol dans son ouvrage intitulé « Défense et stratégie – Penser autrement l’innovation » (Dalloz – 2010), l’Etat se trouve en prise aujourd’hui avec la complexification croissante des politiques publiques, laquelle repose sur trois ruptures majeures :

• La remise en cause du volontarisme politique ;
• La seconde est associé à la remise en cause de l’unicité de l’Etat en raison d’une forte spécialisation des politiques publiques, des expertises et des réseaux d’acteurs ; la distribution des responsabilités et des compétences entre les acteurs publics et privés est de plus en plus marquée ;
• La troisième rupture concerne une évolution des processus de décision publique ; ce phénomène étant probablement la conséquence de l’internationalisation des économies, de la dispersion des informations et des connaissances et de la complexité croissante des problèmes à résoudre. ; chaque acteur doit alors prendre sa part à un dialogue sur une série de problèmes ciblés de politique publique et apporter ses «  briques » d’informations et de connaissances.

Il va sans dire que les processus d’intégration européenne dans les domaines de la recherche et de l’innovation participent autant de cette troisième rupture que de la première, en raison d’une ‘technicisation’ et d’une ‘juridification’ croissantes des instruments comme des processus en jeu dans ces domaines au sein des Etats comme au sein de l’Union européenne ; sans oublier l’émergence d’une ‘financiarisation’ accrue des modalités d’intervention dans ces domaines ni la ‘territorialisation’ évoquée supra. Autant de facteurs dont les rythmes et les ressorts relèvent davantage de la dynamique et des compétences communautaires (parfois comme relais de dynamiques internationales) que des dynamiques et compétences nationales ou territoriales.

Cette nouvelle donne institutionnelle est de nature à affaiblir la logique politique, économique et budgétaire qui a présidé à l’établissement de l’économie générale du cadre financier pluriannuel de l’Union européenne comme à l’élaboration de l’économie générale du nouveau Règlement financier applicable au budget général de l’Union ; et ce, bien qu’il soit conscient que les ressorts du libéralisme capitalistique prévaudront probablement encore longtemps au sein de l’Union européenne.

Prenant acte du constat largement partagé selon lequel la crise de la dette souveraine que traverse aujourd’hui l’Union économique et monétaire a pour principale origine, outre l’accumulation de déficits publics excessifs depuis 30 ans, celles de la dette privée et du crédit, on ne peut que s'interroger sur l’opportunité d’une remise en cause de la philosophie économique qui gouverne depuis plus de 20 ans, en Europe, les réformes entreprises au bénéfice de l’économie sociale de marché, de manière :

• à ne pas favoriser l’apparition des facteurs qui ont conduit à ces crises systémiques de la dette privée et du crédit,

• à pallier les handicaps qu’introduit une appréciation erronée des impacts réels sur la compétitivité effective de l’Union d’une implication insuffisamment régulée des investissements étrangers directs (IDE) dans la R&D menée en Europe[1], laquelle croît contredisant la tendance au déclin pour l'ensemble des investissements IDE, alors même que les indicateurs relatifs à la balance commerciale dans le domaine des technologies, à la qualité scientifique, au niveau d’excellence et à l’impact des résultats de la R&D montrent un recul de l’UE sur le plan mondial et un exode continu de ses talents scientifiques,

• et partant, à lever les doutes et les craintes qui pèsent sur la confiance des investisseurs, privés comme publics, dans la capacité des institutions européennes à appréhender les véritables leviers de compétitivité de l’économie européenne dans le contexte d’une globalisation en proie à la fois au retour des pratiques protectionnistes multiples comme le déplore la déclaration finale du sommet du G20 de Los Cabos, et à une financiarisation de l’économie qui participe à détériorer la performance de l’économie réelle.

Les opportunités nouvelles pour un recours plus massif, bien que sous forte contrainte, à l’investissement public créées par l’entrée en vigueur du Pacte de l’Euro +, du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance, des dispositions inscrites dans les Six-pack et Two-pack, le développement du processus de semestre européen (qui vise à créer les conditions d’une union budgétaire où les Etats membres seront conduits à coordonner leurs programmations budgétaires - annuelles et pluri-annuelles - sous la supervision de la Commission européenne - (cf. à cet égard Le "semestre européen", nouvel outil de coordination des politiques économiques et budgétaires (Europaforum.lu) ; Semestre européen 2012 / Politiques économiques : Le Conseil publie des recommandations par pays (Bruxelles, le 10 juillet 2012) (réédition) ainsi que Retour sur le semestre européen : objectifs, atouts, questions en suspend), ou encore la mise en place du Mécanisme européen de stabilité (dont les ressources considérables seront disponibles à des taux particulièrement performants et aux conditions fixées par le nouvel cadre juridique européen, pour les Etats sous programme qui en solliciteront le recours), modifient considérablement la donne en la matière dans la mesure, notamment, où ces différents actes contribuent à assainir les finances publiques des Etats membres tout en leur garantissant un accès à l’emprunt à un coût moindre pour financer par l’endettement tout ou partie de leurs investissements les plus stratégiques.

Les conditions macroéconomiques et structurelles requises pour favoriser la réhabilitation de l’intervention financière d’origine publique en faveur des investissements consacrés au financement des biens publics européens visés par les politiques et actions en jeu ici étant en passe d’être remplies, le budget général de l’Union comme les budgets nationaux doivent pouvoir être mobilisés autant que de besoin pour financer au niveau approprié des investissements publics ciblés, dans le respect des règles de discipline et des contraintes budgétaires en vigueur au sein de l’Union économique et budgétaire. (voir notamment à cet égard L'investissement public : malgré les difficultés, une nécessité (avis du Conseil économique, social et environnemental) ; Crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi : les BOFIP, par Patrick Michaud (Etudes fiscales internationales) ainsi que G 20 / Austérité budgétaire : les grands argentiers mettent la pédale douce)

Bien que les obligations auxquelles elles sont désormais soumises en vertu des actes évoqués ci-avant les conduisent à soumettre leur programmation budgétaire à des exigences particulièrement strictes visant à une plus grande efficacité et à un plus grand encadrement du volume de la dépense publique, les institutions publiques, européennes, nationales  et infranationales, pourraient être simultanément invitées à envisager un recours accru aux subventions et autres mesures compensatoires comme un palliatif stratégique indispensable aux distorsions de concurrence qui se multiplient sur les marchés internationaux comme à des difficultés d’accès des acteurs économiques, technologiques et scientifiques aux ressources d’un marché financier et d’un système bancaire dont les dysfonctionnements obèrent gravement la performance de l’économie réelle en Europe ; ces différentes formes de l’intervention publique devant être assorties d’un cadre de gouvernance permettant d’en évaluer et d’en contrôler l’efficacité réelle en termes économiques, technologiques et sociaux, comme en regard des objectifs qui sont attachés à la constitution et à la protection des biens publics (mondiaux, européens, nationaux, régionaux).

Dans ce contexte, la valeur ajoutée effective du budget général de l’Union ne doit pas être entamée par une appréciation erronée consistant à sous estimer les effets bénéfiques, parce que structurants, de sa double fonction intégrative et redistributive sur la concrétisation des objectifs européens assignés aux initiatives collectives visant à la fois à la stimulation de la compétitivité, à la relance de la croissance et de l’emploi, à la consolidation budgétaire et à la stabilité financière au sein de l’UEM. Le montant affecté au cadre financier pluriannuel de l’Union doit être à la mesure d’un tel constat (et les institutions européennes devront prendre les mesures correctrices des errements de la procédure budgétaire qui paralysent la dynamique européenne - cf. à cet égard, notamment : Budget de l'Union européenne : retour sur l'épineuse question du 'reste à liquider' ).

Dans l’hypothèse où une telle option serait in fine retenue par les institutions compétentes, les négociations relatives à l’établissement d’un nouveau système de ressources propres comme celles relatives à l’établissement du prochain cadre financier pluriannuel de l’Union doivent refléter cette réorientation en substance de la logique financière qui présidera dès 2014 au financement de la mise en œuvre des politiques et actions que l’Union déploie dans le cadre et/ou au service de sa stratégie Europe 2020. Et ce bien au-delà de dispositions générales stipulant par exemple : « Toutes les formes de financement seront utilisées avec souplesse pour tous les objectifs tant généraux que spécifiques d'Horizon 2020, le choix de la forme étant opéré sur la base des besoins et des particularités de chaque objectif spécifique. »

Si de tels aménagements devaient être apportés à la philosophie générale du financement des politiques et actions que l’Union mène dans les domaines de la recherche et de l’innovation, cela devra se traduire également dans les nombreux programmes de travail au sein desquels la Commission aura tout loisir de préciser les paramètres techniques du financement, en raison des nouvelles dispositions de la comitologie, sans que le Parlement européen et le Conseil puissent réellement les contester et, le cas échéant, les aménager.

Il en va en de même de la révision de l’encadrement des régimes d’aides d’Etat, de l’achèvement du processus de création de l’Espace européen de la recherche (qui doit agir comme véritable ‘pilier politique’ d’H2020), du développement de partenariats européens d’innovation et d’initiatives de programmation conjointe ou encore des règles de participation et de diffusion applicables à Horizon 2020, mais également, de l’établissement par les Etats membres de leur nouvelle loi de programmation budgétaire pluriannuelle, dont les négociations en cours constituent des opportunités remarquables pour mettre en cohérence les diverses formes d’intervention de la puissance publique sur les différents registres auxquels elles s’appliquent (R&D, aides régionales, etc.) avec la réorientation de l’Union économique et monétaire sur des bases nouvelles qui placent l’intervention publique nationale et territoriale sous contrainte.

Simultanément, toutes les formes de financements publics européens qui sont à la disposition de l’Union doivent être mobilisés, et notamment trois d’entre eux, évoqués notamment par le Commissaire Michel Barnier en ces termes : « l'action déterminée de la Banque centrale européenne, qui contribue à ramener peu à peu la confiance sur les marchés financiers ; les prêts de la Banque européenne d'investissement, qui ont représenté 72 milliards d'euros en 2010, qui pourraient être augmentés et qui doivent être encore mieux dirigés vers le financement des PME innovantes ; et notre proposition de project bonds, ces emprunts obligataires visant à financer des projets d'infrastructures de transport, d'énergie ou de télécommunications. »

Enfin, sur un plan plus général, les politiques et actions que mène l’Union dans les domaines de la recherche et de l’innovation ne peuvent pas être vécues et développées comme isolées en soi. Elles présentent des complémentarités avec d’autres politiques et ces complémentarités semblent insuffisamment exploitées.

La lucidité n'interdit pas l'optimisme !

Voir également :

 *  Options for strenghening Responsible Research and Innovation (EU Report)

 * 50 ans de stratégies publiques de la Recherche et de l’Innovation en France : les trois étapes de l’affaiblissement de la régulation politique (Up' Magazine)  

 * « Le financement public de la recherche, un enjeu national » : rapport de la Cour des Comptes

 * De la prise en compte des enjeux attachés à la recherche, à l’innovation et à l’éducation dans un processus d’intégration accrue, voire de fédéralisation, de l’Union européenne

 * 'Programmation conjointe' et 'partenariat public-public' : deux voies d'avenir pour une fédération d'Etats nations efficace et solidaire !

 * Cadre stratégique commun pour les Fonds structurels et le Fonds de cohésion (extrait des conclusions du Conseil européen des 7 et 8 février)

 * Guide pour la préparation des stratégies de spécialisation intelligente des régions françaises

 * La Banque publique d'investissement 

 * Le mécanisme de financement avec partage des risques (MFPR) de la BEI - Des capacités de prêt supplémentaires pour soutenir l’innovation en Europe

 * La Commission européenne présente le livre vert sur le financement à long terme de l'économie européenne  

NB : Cet article a été publié à plusieurs reprises sur ce blog en 2012 et 2013.